Las ciudades que se enfrentan a un rápido crecimiento de la población deben recurrir a la zonificación y la planificación del uso del suelo para crear zonas urbanas densas. Singapur, por ejemplo, puso en marcha una zonificación de inclusión para ayudar a los residentes de clase trabajadora a permitirse viviendas cerca del centro de la ciudad. (Foto Niels de Vries / Flickr)
¿Dónde se sentiría más seguro caminando solo a las 3 de la mañana: en una calle muy transitada o en una zona poco poblada de una ciudad en expansión? La mayoría de la gente elegiría la primera opción. De hecho, una mayor densidad de población puede hacer que las calles de la ciudad sean más seguras a cualquier hora, al tiempo que fomenta la actividad comercial y confiere a las ciudades un carácter atractivo y bullicioso.
La planificación del uso del suelo y la zonificación son las principales herramientas de las ciudades para aumentar la densidad y apoyar unos servicios de alta calidad. La planificación del uso del suelo orienta ampliamente el desarrollo, mientras que las leyes de zonificación regulan áreas específicas del suelo y dictan cómo pueden utilizarse. Sin estas normativas e incentivos, muchos promotores seguirán construyendo donde es más rentable: fuera de la ciudad. Por ejemplo, la zonificación euclidiana -o de uso único- es el estilo de zonificación dominante y a menudo se le culpa de fomentar la dispersión porque divide el terreno en zonas residenciales, comerciales e industriales segregadas.
Zonificación euclidiana. (Gráfico: Ciudad de Crystal Lake, Illinois)
Sin embargo, existen herramientas alternativas que las ciudades pueden utilizar para aumentar la densidad, entre las que se incluyen: bonificaciones de densidad, zonificación de inclusión, zonificación de incentivos, ensamblaje de terrenos y zonificación de densidad graduada. Las agrupamos en 3 tipos de herramientas de zonificación y planificación del uso del suelo que las ciudades pueden utilizar para fomentar la densidad y el crecimiento:
(1) Bonificaciones de densidad
Las bonificaciones de densidad permiten a los promotores construir con más densidad de la permitida normalmente a cambio de proporcionar un bien público, como viviendas asequibles. Esta herramienta de zonificación consigue dos cosas: (1) los promotores pueden construir unidades adicionales, aumentando el beneficio potencial, y (2) las zonas poco pobladas se vuelven más densas. Por ejemplo, en lugar de construir una vivienda unifamiliar en una parcela grande, un promotor se vería incentivado a construir múltiples condominios asequibles, un proyecto que de otro modo no sería legal. La zonificación de la densidad es similar a la zonificación de incentivos porque hace excepciones a las normas de densidad a cambio de algún beneficio público.
Un ejemplo de cómo puede funcionar en la práctica es Ontario (Canadá), que en 1983 promulgó el artículo 37, que permite a los promotores construir más allá de las restricciones de densidad existentes a cambio de «instalaciones, servicios o asuntos». La Junta Municipal de Ontario ha interpretado que esto significa contribuciones en efectivo o bienes públicos, como un parque local. A ciudades en auge como Toronto se les permitió vincular el crecimiento económico con la mejora de los servicios y la vivienda asequible. Las bonificaciones por densidad sirvieron a la ciudad para fomentar el desarrollo de alta densidad y beneficiaron a los ciudadanos al ampliar las instalaciones y los servicios públicos. Y, sólo entre 2007 y 2011, la legislación sobre bonificaciones de densidad S37 proporcionó a Toronto 136 millones de dólares en contribuciones en efectivo.
(2) Zonificación inclusiva
La zonificación inclusiva obliga a que los nuevos proyectos de construcción incluyan un determinado porcentaje de unidades asequibles. Este tipo de zonificación complementa el aumento de la densidad garantizando que las personas con ingresos bajos y medios y las de diferentes orígenes étnicos y raciales -que a menudo se ven empujadas fuera de las zonas urbanas densas bien atendidas- puedan permitirse vivir dentro de la ciudad. La zonificación inclusiva garantiza que el desarrollo no desplace a las poblaciones pobres y minoritarias, lo que se traduce en una mano de obra más estable y fiable para las ciudades.
En Singapur, por ejemplo, la zonificación inclusiva logró reunir a diferentes comunidades étnicas, lo que, a la luz de los disturbios raciales de Singapur en la década de 1960, fue una tarea difícil. La Junta de Vivienda y Desarrollo (HBD) de Singapur lo consiguió permitiendo a los particulares comprar viviendas mediante la movilización de sus recursos de pensiones. Esta forma de inclusión de la vivienda llevó a que el 90% de los singapurenses tuvieran casa, y el 80% viviera en viviendas de protección oficial. Es importante señalar que el HBD también ha tomado medidas para garantizar la diversidad a través de su Política de Integración Étnica.
(3) Ensamblaje de terrenos y zonificación de densidad gradual
Por último, el ensamblaje de terrenos -un tipo de planificación del uso del suelo- es un proceso de consolidación de pequeños terrenos en parcelas más grandes para reutilizar áreas infrautilizadas. Una forma de utilizar el ensamblaje de terrenos para lograr la densidad es mediante la zonificación de densidad gradual (GDZ). La GDZ incentiva a los promotores a construir edificios de mayor densidad en parcelas grandes y a construir estructuras menos densas en parcelas pequeñas. En última instancia, fomenta el uso eficiente del suelo urbano de primera calidad para un desarrollo más denso.
Consideremos Gujarat (India), donde el ensamblaje del suelo ha tenido éxito en el desarrollo de infraestructuras, un componente clave de una buena densidad. La Ley de Urbanismo y Desarrollo Urbano de Gujarat se modificó en 1999 para permitir al gobierno apropiarse de terrenos para la construcción de infraestructuras. Como resultado, aumentó la satisfacción de los propietarios de terrenos en la zona y los proyectos de desarrollo se desarrollaron según lo previsto.
Una parcela antes (izquierda) y después (derecha) de la concentración parcelaria. (Gráfico: Affordable Housing Institute)
Alejándose de la zonificación de uso único hacia la participación pública
La planificación del uso del suelo y la zonificación pueden utilizarse de forma innovadora para garantizar la equidad y aumentar la densidad. Sin embargo, el desarrollo y la aplicación de las normas de zonificación debe ser un proceso cooperativo en el que participe el público. Los enfoques descendentes de la zonificación a menudo alienan a los ciudadanos y tienen dificultades para abordar adecuadamente las necesidades de los residentes y propietarios de negocios.
Las ciudades densas son más eficientes, equitativas y vibrantes. El primer paso es alejarse de la zonificación de uso único. En su lugar, los dirigentes de las ciudades deberían recurrir a herramientas de planificación y zonificación del uso del suelo para evitar la dispersión y garantizar un desarrollo sostenible.