„Die Vereinigten Staaten stehen möglicherweise vor der schwersten Wohnungskrise ihrer Geschichte.“ So beginnt ein Memo, das eine Gruppe von US-Wohnungspolitikexperten im vergangenen Monat veröffentlicht hat und in dem es um einen drohenden Zwangsräumungsnotstand geht. Zwischen 30 und 40 Millionen Amerikaner könnten bald aus ihren Häusern vertrieben werden, warnen die Autoren, wenn die COVID-19-Schutzmaßnahmen und Hilfspakete auslaufen. Doch die Wohnungskrise in den Vereinigten Staaten ist nicht nur ein Produkt der Pandemie. Vielmehr hat sie sich im Stillen seit einem halben Jahrhundert aufgebaut. Restriktive Bebauungspläne und Baugesetze haben zu einem akuten Wohnungsmangel geführt, der die Immobilienpreise immer weiter in die Höhe treibt – und für eine wachsende Zahl von Amerikanern unerschwinglich macht.
Der Mangel an bezahlbarem Wohnraum hat Auswirkungen auf die gesamte US-Wirtschaft. Er hindert die Menschen nicht nur daran, an ihrem Wohnort ein Haus zu mieten oder zu kaufen, sondern auch daran, an Orte mit besseren wirtschaftlichen Möglichkeiten zu ziehen. Auf diese Weise verstärken sie die Ungleichheit zwischen den Regionen und bremsen das Wirtschaftswachstum insgesamt. Beschränkungen der Bebauung mit hoher Dichte in städtischen Gebieten führen auch zu einer Zersiedelung, die zum Klimawandel beiträgt.
Aber Wohnungsmangel ist nicht unvermeidlich, und seine Folgen sind es auch nicht. Die Konkurrenten der Vereinigten Staaten hatten relativ wenig Probleme, das Wohnungsangebot zu erhöhen. Russland hat seine jährliche Wohnungsbaurate in den letzten 20 Jahren mehr als verdoppelt. In den zehn Jahren bis 2010 baute China so viele Wohnungen wie zwei Spanien oder ein Japan. Andere wohlhabende Demokratien wie Japan, Deutschland und die Schweiz haben viele der Probleme, mit denen die Vereinigten Staaten derzeit konfrontiert sind, vermieden.
Das Vereinigte Königreich ist eines der wenigen anderen entwickelten Länder mit einem Wohnungsproblem, das mit dem der Vereinigten Staaten konkurriert. Letzten Monat hat die britische Regierung jedoch angekündigt, dass sie die umfassendsten Reformen seit einer Generation plant – ein Versuch, die lokalen Planungsvorschriften außer Kraft zu setzen, die den Bau neuer Wohnungen verhindern, und das Wohnungsangebot im ganzen Land zu erhöhen. Die amerikanischen Entscheidungsträger sollten dies zur Kenntnis nehmen. Wenn Washington ein schnelleres Wirtschaftswachstum anstrebt oder sich auch nur aus der derzeitigen, durch das Coronavirus verursachten Rezession herauswinden will, muss es sich ernsthaft mit der Wohnungspolitik befassen. Und es sollte damit beginnen, sich im Ausland umzusehen.
Die Kosten der Abwanderung
Im Laufe des letzten halben Jahrhunderts sind die Immobilienpreise in vielen der produktivsten Städte der Vereinigten Staaten in die Höhe geschossen. In New York City und Los Angeles haben sie sich inflationsbereinigt verdoppelt. In San Francisco haben sie sich sogar verdreifacht. Landesweit ist die durchschnittliche Mietzahlung zwischen 1960 und 2016 real um 61 Prozent gestiegen – in einem Zeitraum, in dem das durchschnittliche Einkommen des Mieters nur um fünf Prozent wuchs. Heute gibt jeder vierte amerikanische Mieter mehr als die Hälfte seines Einkommens für das Wohnen aus. Und schon vor der Pandemie schliefen etwa 200 000 Amerikaner jede Nacht in Parks, verlassenen Gebäuden oder Autos. Diese Zahl ist jetzt sicherlich noch höher.
Himmelhohe Wohnungspreise mögen für Hausbesitzer ein Segen sein, aber sie verursachen der Gesellschaft noch weitere Kosten. Sie halten Arbeitnehmer mit niedrigem Einkommen davon ab, an die Orte mit den meisten Möglichkeiten zu ziehen, und drängen sie in ärmere Gegenden, wo sie wahrscheinlich weniger produktiv sind. Den Wirtschaftswissenschaftlern Chang-Tai Hsieh und Enrico Moretti zufolge hat dieser Mangel an Mobilität das Gesamtwachstum in den USA zwischen 1964 und 2009 um mehr als ein Drittel verringert. Die Einkommen zwischen den Bundesstaaten konvergierten nicht mehr, und die regionalen Ungleichheiten verschärften sich. Würden die Baubeschränkungen in nur drei US-Städten – New York City, San Francisco und San Jose – auf das Niveau der durchschnittlichen US-Stadt gelockert, so würde das BIP der USA nach Berechnungen von Hsieh und Moretti um bis zu neun Prozent steigen. Anders ausgedrückt: Wohnungsbauregelungen in Städten mit hoher Produktivität kosten die Vereinigten Staaten jedes Jahr das Äquivalent des BIP des Bundesstaates New York.
Wohnungsbauregelungen in Städten mit hoher Produktivität kosten die Vereinigten Staaten jedes Jahr das Äquivalent des BIP des Bundesstaates New York.
Übermäßige Wohnungsbauregelungen haben auch nichtwirtschaftliche Kosten. Wenn Städte nicht in die Höhe wachsen können, dehnen sie sich nach außen aus und bedrohen damit Ökosysteme. In den Teilen der Vereinigten Staaten mit den niedrigsten Treibhausgasemissionen pro Kopf sind die Baubeschränkungen am strengsten und die Wohnungspreise am höchsten. Durch die Beschränkung neuer Bebauung treiben die Landesteile mit den niedrigsten Emissionen die neue Entwicklung in Gebiete mit höheren Emissionen. Und da steigende Hauspreise die Menschen dazu zwingen, weiter von ihrem Arbeitsplatz entfernt zu wohnen, führen längere Pendelwege und zunehmender Verkehr zu noch mehr Emissionen. Ohne eine Reform der Flächennutzung werden die Immobilienpreise weiter in die Höhe schießen, mit Folgen, die weit über die wohlhabendsten Städte des Landes hinausgehen.
Rasse und „HOMEVOTING“
Die Wohnungskrise in den Vereinigten Staaten ist teilweise ein Produkt der schwierigen rassischen Geschichte des Landes. Die Gemeinden haben lange Zeit die Flächennutzung reguliert, um die Rassentrennung aufrechtzuerhalten, oft mit aktiver Unterstützung der Bundesregierung. Nirgendwo war dies wahrer als in den Vorstädten, die nach dem Zweiten Weltkrieg um die amerikanischen Städte herum entstanden. Die auf lokaler Ebene sanktionierte Rassentrennung in Verbindung mit der Diskriminierung durch Hypothekarkreditgeber und Immobilienmakler sorgte dafür, dass in diesen Gemeinden fast ausschließlich Weiße lebten – ein Erbe, das bis heute anhält. In den Städten war eine ähnliche Dynamik im Spiel. Die Politikwissenschaftlerin Jessica Trounstine hat gezeigt, dass Städte, die 1970 überwiegend weiß waren, dazu neigten, dieses demografische Profil durch Flächennutzungsbeschränkungen festzuhalten, die zwar nicht explizit rassistisch sind, aber eine segregierende Wirkung haben, z. B. Beschränkungen für Mehrfamilienhäuser oder erschwinglichen Wohnraum. Infolgedessen ist es wahrscheinlich, dass Städte, die 1970 weißer waren als ihre jeweiligen Ballungsgebiete, heute restriktive Flächennutzungsmuster aufweisen – und wahrscheinlich auch einen exorbitanten Anstieg der Wohnkosten zu verzeichnen haben.
Rassenfeindlichkeit ist immer noch ein Faktor für übermäßige Baubeschränkungen. Aber auch wirtschaftliches Eigeninteresse spielt eine Rolle. Die Amerikaner neigen dazu, den Bau von mehr Häusern zu unterstützen – aber nicht in der Nähe ihrer eigenen. Hauseigentümer beider großer politischer Parteien sind oft gegen die lokale Entwicklung, und zwar unabhängig von ihren erklärten ideologischen Verpflichtungen. Selbst wenn Forscher liberalen Hausbesitzern Botschaften zeigen, in denen die Vorteile des Baus neuer Wohnungen für Familien mit niedrigem und mittlerem Einkommen gepriesen werden, lehnen diese Hausbesitzer weiterhin neue Bauvorhaben ab. Konservative, die theoretisch freie Märkte und Deregulierung befürworten, sind nicht begeisterter über neue Wohngebiete in der Nähe ihrer Häuser. Der Grund dafür ist einfach: Hausbesitzer aller politischen Richtungen fürchten den Wert ihres Eigentums – oft ihr wichtigstes Kapital – und sind motiviert, ihren Einfluss an der Wahlurne geltend zu machen, um es zu schützen.
Die zentrale Kluft in der Wohnungspolitik besteht zwischen Menschen, die ein Haus besitzen, und denen, die es nicht besitzen.
Die zentrale Kluft in der Wohnungspolitik ist also nicht parteipolitischer Natur: Sie besteht zwischen Menschen, die ein Haus besitzen, und solchen, die es nicht besitzen. In Kalifornien und Texas nehmen „homevoters“, so der vom Wirtschaftswissenschaftler William Fischel geprägte Begriff, mit größerer Wahrscheinlichkeit an Stadtratssitzungen teil und spenden für Kandidaten, so eine neue Studie des Politikwissenschaftlers Jesse Yoder. Ein weiteres Arbeitspapier von Yoder und Andrew B. Hall zeigt, dass Wohneigentum zu einer höheren Wahlbeteiligung bei Kommunalwahlen führt – und je teurer die Wohnung ist, desto wahrscheinlicher ist es, dass der Eigentümer zur Wahl geht. Die Wahlbeteiligung von Hausbesitzern ist fast doppelt so hoch, wenn Fragen der Raumordnung auf dem Stimmzettel stehen.
Breaking the DEADLOCK
Das Erbe der Rassentrennung und die politische Macht der „homevoters“ scheinen steigende Hauspreise in den Küstenstädten der USA unvermeidlich zu machen. Doch die Erfahrungen anderer Länder zeigen, dass es auch anders geht. Letztendlich ist die Erschwinglichkeit von Wohnraum eine politische Entscheidung. Obwohl die Wohnungspolitik – vor allem in den Vereinigten Staaten – eher auf lokaler Ebene angesiedelt ist, gibt es Möglichkeiten für nationale Regierungen, sie zu beeinflussen.
In den 1980er Jahren befand sich Japan in einer ähnlichen Lage wie die Vereinigten Staaten heute. Die Immobilienpreise stiegen in der Hauptstadt Tokio rapide an. Doch Anfang der 2000er Jahre verabschiedete die nationale Regierung eine Reihe von Reformen, mit denen sie die Kontrolle über die Landnutzung übernahm und die Möglichkeiten lokaler Gegner, den Bau neuer Wohnungen zu blockieren, einschränkte. Daraufhin lockerte die Regierung die Planungsbeschränkungen in Tokio und ließ höhere und dichtere Gebäude zu. Seitdem ist der Wohnungsbau in der Stadt um 30 Prozent gestiegen. Im Jahr 2014 wurde in Tokio mit dem Bau von mehr neuen Häusern begonnen als im gesamten Bundesstaat Kalifornien oder in ganz England. Während der Durchschnittspreis eines Hauses in San Francisco und London zwischen 1995 und 2015 um 231 Prozent bzw. 441 Prozent gestiegen ist, blieb er in Tokio im Wesentlichen unverändert.
Andere fortschrittliche Demokratien wie die Schweiz und Deutschland haben eine unkontrollierte Wertsteigerung vermieden, indem sie die Wohneigentumsquote niedriger gehalten haben – und damit die politische Macht der „Homevoters“, die sich neuen Entwicklungen widersetzen könnten, verringert. In der Schweiz, wo die Wohneigentumsquote nur 40 Prozent beträgt (im Vergleich zu etwa 68 Prozent in den Vereinigten Staaten), werden jedes Jahr fast doppelt so viele Häuser pro Person gebaut wie in den Vereinigten Staaten. Die Immobilienpreise in der Schweiz sind im letzten Jahrhundert weniger stark gestiegen als in jedem anderen Industrieland. In Deutschland, wo die Wohneigentumsquote ähnlich hoch ist wie in der Schweiz, sind die durchschnittlichen realen Hauspreise seit 1980 nicht mehr gestiegen.
Aber die vielleicht wichtigste Parallele für die politischen Entscheidungsträger in den USA ist das Vereinigte Königreich. Nach dem Zweiten Weltkrieg schränkte die britische Regierung die Wohnbebauung ein, indem sie „Grüngürtel“ um die Städte schuf, innerhalb derer nur begrenzt gebaut werden durfte. Außerdem führte sie ein Planungssystem ein, das den Gemeinderäten weitreichende Befugnisse einräumte, um von Fall zu Fall ein Veto gegen Bebauungspläne einzulegen. (In weiten Teilen Kontinentaleuropas hingegen ist der Bau von Gebäuden erlaubt, solange die Bauherren bestimmte Standards einhalten – auch wenn die Anwohner dagegen Einspruch erheben.) Es überrascht vielleicht nicht, dass die Nachfrage nach Wohnraum im Vereinigten Königreich das Angebot bei weitem übersteigt. Im letzten halben Jahrhundert hat das Vereinigte Königreich nur halb so viele Häuser gebaut wie Deutschland, und die Hauspreise – nicht aber die Einkommen – sind schneller gestiegen als in jedem anderen Land der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. London ist inzwischen zu einer der teuersten Städte der Welt für Mieter geworden.
Der britische Premierminister Boris Johnson trat sein Amt mit dem Versprechen an, „zu bauen, zu bauen, zu bauen“, und letzten Monat kündigte seine Regierung die größte Umgestaltung des Planungssystems seit Jahrzehnten an. Die von der Regierung vorgeschlagenen Reformen würden das britische Planungssystem stärker an das europäische angleichen und den Anwohnern weniger Kontrolle über die Entwicklung einräumen. Die Kommunalverwaltungen müssten das Land in Parzellen einteilen, die entweder für die Entwicklung oder für den Schutz bestimmt sind. Bauanträge für Grundstücke, die als Bauland ausgewiesen sind, würden automatisch genehmigt, sofern sie bestimmte Normen erfüllen. Johnsons Vorschläge würden den Gemeinderäten auch einige ihrer Planungsbefugnisse entziehen und verbindliche Ziele für den Wohnungsbau festlegen. Johnsons Reformen sind noch nicht in Kraft getreten und werden im Parlament auf heftigen Widerstand stoßen: Es wird erwartet, dass sowohl lokale konservative Politiker als auch die oppositionelle Labour-Partei heftigen Widerstand leisten werden.
In Anbetracht der Ähnlichkeiten zwischen der Wohnungskrise im Vereinigten Königreich und in den Vereinigten Staaten sollten amerikanische Politiker diesen sich anbahnenden Kampf um die Bodennutzung aufmerksam verfolgen. Vor allem sollten sie die Bedeutung einer nationalen Intervention zur Bewältigung scheinbar lokaler Wohnungsprobleme erkennen. Um den Wohnungsstillstand zu überwinden, müssen nationale Regierungen manchmal handeln – oder den lokalen Regierungen Anreize zum Handeln geben, sei es durch Zuckerbrot oder Peitsche.
Leider hat die Regierung von US-Präsident Donald Trump die Vereinigten Staaten in die falsche Richtung gelenkt. In den ersten Jahren seiner Amtszeit wiederholte der Minister für Wohnungsbau und Stadtentwicklung, Ben Carson, die Kritik der Vorgängerregierung an den regulatorischen Hindernissen für den Wohnungsbau und schlug vor, Bundesmittel für Vorstädte zurückzuhalten, die ihre Flächennutzungsvorschriften nicht reformieren, um mehr Entwicklung zu ermöglichen. Inzwischen hat Trump jedoch einen anderen Kurs eingeschlagen: Er versprach, „Amerikas Vorstädte zu schützen“, und sagte den Bewohnern, die ihren „Traum vom Vorstadtleben“ leben, dass „Sie nicht mehr belästigt oder finanziell geschädigt werden, wenn in Ihrer Nachbarschaft Wohnungen für Geringverdiener gebaut werden“. Sollte Trump im November die Wiederwahl gewinnen, sind die Aussichten für eine vernünftige Flächennutzungsreform düster.
Der demokratische Präsidentschaftskandidat Joe Biden hingegen hat angekündigt, dass er einige Bundeszuschüsse für Verkehr und Gemeindeentwicklung von Plänen für mehr Wohnungsbau abhängig machen wird. Biden will auch die „Section 8“-Wohnungsgutscheine ausweiten, die einkommensschwachen Mietern Wohngeld zur Verfügung stellen, und 300 Millionen Dollar an Zuschüssen für technische Hilfe für Bundesstaaten und Kommunen bereitstellen, um ihnen bei der Abschaffung von ausgrenzenden Bebauungsvorschriften zu helfen.
Die Vorschläge der Biden-Kampagne sind ein guter Anfang. Aber unabhängig davon, wer im November gewinnt, sollte die Bundesregierung dafür sorgen, dass die Reform der Flächennutzung nicht auf die lange Bank geschoben wird. Die Pandemie hat das Problem des erschwinglichen Wohnraums in den Vereinigten Staaten verschärft, aber sie hat der Bundesregierung auch eine außergewöhnliche Gelegenheit gegeben, ein seit langem bestehendes Problem anzugehen. Die Bundesregierung sollte den klammen Kommunen zusätzliche Mittel als Gegenleistung für Reformen der Flächennutzung anbieten. Auf diese Weise kann Washington dazu beitragen, die nationale Krise bei erschwinglichen Wohnungen zu lindern.