Republikaner und Demokraten haben viele Meinungsverschiedenheiten über die Finanzpolitik. Aber fast alle Gesetzgeber auf dem Capitol Hill sind sich einig, dass es genau drei Wege gibt, wie die US-Regierung neue öffentliche Ausgaben finanzieren kann: Durch Steuererhöhungen, durch die Kürzung bestehender Ausgaben oder durch die Erhöhung der Staatsverschuldung.
Aber das ist eine Fiktion.
In Wahrheit kann die Bundesregierung große öffentliche Investitionen finanzieren, ohne die Steuerzahler zu belasten, andere Haushaltsposten zu kürzen oder das Defizit zu erhöhen. Und Uncle Sam kann nicht nur in der Theorie zaubern, er hat es auch schon in der Praxis getan.
Während des Zweiten Weltkriegs und unmittelbar danach verpflichtete sich die Federal Reserve, so viele Staatsanleihen wie nötig zu kaufen, um die Renditen der US-Schulden niedrig zu halten. Ein Großteil dieser Anleihen gelangte nie wieder in private Hände. Indem die Zentralbank diese Anleihen dauerhaft in ihrer Bilanz hielt, finanzierte sie einen Großteil der amerikanischen Kriegsanstrengungen durch Gelddrucken. Wenn eine Zentralbank die Schulden ihrer eigenen Regierung dauerhaft in ihr Eigentum übernimmt, hören diese Schulden für alle praktischen Zwecke auf zu existieren. Die Fed mag die US-Staatsanleihen besitzen, aber die US-Regierung besitzt die Fed. Kein Unternehmen kann sich sinnvollerweise bei sich selbst verschuldet haben. Indem sie ihre eigenen Anleihen aufkauften, finanzierten die USA etwa 15 Prozent ihres Engagements im Zweiten Weltkrieg durch gedruckte Dollars und nicht durch gegenwärtige oder künftige Steuern.
Die Vereinigten Staaten finanzieren ihre Reaktion auf die Coronavirus-Krise (fast sicher) mit den gleichen Mitteln. Die Fed wird in diesem Jahr US-Staatsanleihen im Wert von Billionen von Dollar aufkaufen und damit den größten Teil des erwarteten Defizits von 3,7 Billionen Dollar decken. Offiziell werden diese Anleihen nur vorübergehend in der Bilanz der Zentralbank verbleiben. Aber angesichts der Schwierigkeiten, die die Fed nach der Krise von 2008 bei der Auflösung ihrer Bilanz hatte, wird ein Großteil dieser Schulden auf Dauer in den Büchern der Zentralbank verbleiben, was bedeutet, dass ein Großteil davon eine direkte Finanzierung der öffentlichen Ausgaben durch die Zentralbank darstellt.
Oder so glauben viele an der Wall Street. Wie Bloomberg berichtet:
Nachdem ganze Industrien geschlossen wurden und die Arbeitslosigkeit in die Höhe schießt, halten nur die öffentlichen Ausgaben Millionen von Haushalten und Unternehmen über Wasser. Die Regierungen, die für diese Hilfsmaßnahmen aufkommen müssen, haben eines der größten Haushaltsdefizite in der Geschichte zu verzeichnen. Und sie bezahlen zumindest einen Teil der Rechnungen mit Krediten ihrer eigenen Zentralbanken – Schulden, die auf unbestimmte Zeit verlängert werden können und in Wirklichkeit eher wie Geld sind.
„Wir haben eine Verschmelzung von Geld- und Fiskalpolitik erlebt“, sagt Paul McCulley, der frühere Chefvolkswirt der Pacific Investment Management Co. „Wir haben die Trennung zwischen Kirche und Staat aufgehoben.“
„Wir haben keine entsprechende Erklärung abgegeben“, sagt McCulley, der jetzt an der Georgetown University lehrt. „Aber es wäre überraschend, wenn es eine Erklärung gäbe – man tut es einfach.“
Wie bereits angedeutet, befinden wir uns mit Amerikas (stillschweigender) Umarmung der Schuldenmonetarisierung nicht wirklich in unbekannten Gewässern. Abgesehen von den Erfahrungen, die unser Land im Zweiten Weltkrieg gemacht hat, hat die japanische Regierung im letzten Vierteljahrhundert große Haushaltsdefizite durch den Kauf eigener Anleihen finanziert. Japan hat nicht offiziell erklärt, dass diese Anleihen niemals zurückgezahlt werden müssen. Aber niemand gibt sich der Illusion hin, dass die Bank von Japan ihre Bilanz jemals vollständig abbauen wird.
Das wirft die Frage auf: Warum wird die einfache Tatsache, dass die USA in der Lage sind, neue Ausgaben zu finanzieren, ohne die Steuern zu erhöhen oder (echte) Schulden aufzunehmen, in unseren politischen Debatten so gründlich verdunkelt?
Eine Antwort ist, dass die herkömmliche Weisheit seit langem davon ausgeht, dass, sobald man „Geld drucken“ zum finanzpolitischen Instrumentarium demokratisch rechenschaftspflichtiger Politiker hinzufügt, diese unweigerlich mit Hingabe davon Gebrauch machen und eine Hyperinflation auslösen werden. Daher dient die Vorstellung, dass alle öffentlichen Ausgaben „bezahlt“ werden müssen – entweder durch Steuern oder die Aufnahme von Schulden – als edle Lüge, um die kurzsichtige Verschwendungssucht der Wähler und derjenigen, die sie vertreten, einzudämmen.
Mit anderen Worten: Das weit verbreitete Tabu gegen die monetäre Finanzierung beruht auf ihren mutmaßlichen politischen Mängeln, nicht auf ihren technischen Unzulänglichkeiten. Tatsächlich hat die Finanzierung von Konjunkturmaßnahmen durch direkte Geldschöpfung, wenn sie perfekt umgesetzt wird, klare Vorteile gegenüber der Emission von Schuldtiteln. Wie der damalige Vorsitzende der US-Notenbank Ben Bernanke im Jahr 2003 argumentierte, geht ein Teil der stimulierenden Wirkung verloren, wenn eine Regierung versucht, eine Deflation mit schuldenfinanzierten öffentlichen Ausgaben zu bekämpfen, weil sie Angst vor einer zukünftigen Schuldenlast hat. Die Finanzierung von Konjunkturmaßnahmen durch einfaches „Brrr“ der Gelddruckmaschine beseitigt solche Sparängste.
Es gibt jedoch keinen technischen Grund, warum die monetäre Finanzierung unweigerlich zu einer Hyperinflation führen sollte. Wie Adair Turner, ehemaliger Vorsitzender der britischen Finanzaufsichtsbehörde, kürzlich erklärte:
Diese Möglichkeit erschreckt diejenigen, die glauben, dass die monetäre Finanzierung letztendlich zu einer Hyperinflation führen muss. Aber solche Befürchtungen sind absurd. Friedman sagte berühmt, dass wir in einer deflationären Depression Dollarscheine aus einem Hubschrauber verstreuen sollten, damit die Leute sie aufheben und ausgeben. Nehmen wir an, US-Präsident Donald Trump würde nur 10 Millionen Dollar aus dem Hubschrauber verteilen: Die Auswirkungen auf die reale Wirtschaftstätigkeit oder die Inflation wären verschwindend gering. Aber nehmen wir an, er ordnete 1.000 Billionen Dollar an: Natürlich würde es eine Hyperinflation geben. Die Auswirkungen der monetären Finanzierung hängen vom Ausmaß ab.
Das vermutete Problem bei der expliziten monetären Finanzierung ist also, dass die Regierungen unweigerlich zu viel des Guten wollen. Und diese Prämisse liegt dem allgemeinen Ideal der Zentralbankunabhängigkeit zugrunde, das seit den 1970er Jahren in den Industrieländern vorherrscht: Alle Fragen der Geldpolitik sollten aus dem Bereich der demokratischen Anfechtung ausgeklammert werden, um zu verhindern, dass kurzfristig denkende Politiker die Saat einer galoppierenden Inflation ausstreuen.
Diese Ansicht ist nicht unbegründet. Die Wahlinstitutionen unserer Regierung – die die Gesetzgeber dazu zwingen, sich alle paar Jahre von den Wählern bestätigen zu lassen – bieten Anreize für ein gewisses Maß an Kurzsichtigkeit. Präsidenten haben häufig versucht (oft mit Erfolg), die Geldpolitik an den politischen Erfordernissen eines Wahljahres auszurichten und nicht an den langfristigen Interessen der Wirtschaft. Und viele Staaten in der Geschichte der Menschheit haben durch verschwenderisches Gelddrucken Wirtschaftskrisen ausgelöst.
Die Fiktion, dass die Regierung nicht ausgeben kann, ohne die Steuern zu erhöhen oder sich zu verschulden, birgt jedoch ihre eigenen politischen Gefahren, vor allem in dem deflationären Umfeld, in dem die entwickelte Welt heute lebt. Demokratisch rechenschaftspflichtige Politiker mögen in der Theorie zu hohen Ausgaben bereit sein; in der Praxis haben sie sich jedoch in die entgegengesetzte Richtung bewegt. Mainstream-Technokraten sind sich inzwischen weitgehend einig, dass die Vereinigten Staaten und (in noch stärkerem Maße) Europa im Gefolge der Krise von 2008 nicht zu viel, sondern zu wenig fiskalische Anreize gesetzt haben. Heute beschwört der Vorsitzende der Federal Reserve den Kongress, sich nicht länger um Defizite zu sorgen, sondern damit zu beginnen, das Einkommen, das Haushalte, Unternehmen und Bundesstaaten durch die Pandemie verloren haben, umfassender zu ersetzen – während der Präsident, der sich im November den Wählern stellen muss, der Aufforderung von Jerome Powell, die Pumpe anzukurbeln, energisch widersteht. Im von den Demokraten kontrollierten Repräsentantenhaus lehnte es Nancy Pelosi ab, automatische Stabilisatoren in ihren jüngsten Vorschlag für ein Konjunkturprogramm aufzunehmen – obwohl solche Maßnahmen in ihrer Fraktion fast einhellig befürwortet werden -, weil sie befürchtete, dass die Art und Weise, wie die Politik vom Congressional Budget Office bewertet würde, sie der wählenden Öffentlichkeit als giftig teuer erscheinen lassen würde.
Der Mythos, dass alle neuen Ausgaben bezahlt werden müssen, soll den (angeblich) unersättlichen Appetit der Politiker auf Konjunkturmaßnahmen zügeln. Gegenwärtig zwingt er jedoch demokratisch rechenschaftspflichtige Beamte dazu, weniger Konjunkturmaßnahmen zu genehmigen, als nicht gewählte Technokraten für vernünftig halten.
Dies scheint darauf hinzudeuten, dass die Logik hinter der Unabhängigkeit der Zentralbanken im Allgemeinen – und dem Tabu gegen monetäre Finanzierung im Besonderen – falsch oder zumindest nur unter bestimmten Umständen richtig ist. In einer Wirtschaft, in der es eine große, kämpferische Arbeiterbewegung gibt, neigen Politiker vielleicht dazu, im Namen der Vollbeschäftigung und eines hohen Lohnwachstums eine inflationäre Politik zu betreiben. Aber im gegenwärtigen Kontext – in dem die Verhandlungsmacht der Arbeitnehmer so schwach und die Wachstumsgewinne so ungleich verteilt sind, dass die Zentralbanken schon vor der Schließung großer Teile der Wirtschaft durch COVID-19 Mühe hatten, Inflation zu erzeugen – gibt es kaum eine Grundlage für die Annahme, dass der Kongress sich auf die Seite der übermäßigen Ausgaben schlagen wird. Dies gilt zum einen, weil es in einem deflationären Umfeld einfach eine Menge fiskalpolitischer Maßnahmen erfordert, um zu viel Geld auszugeben, und zum anderen, weil Politiker ohne den Druck der organisierten Arbeiterschaft dazu neigen, die Interessen wohlhabender Wählergruppen zu bevorzugen, die von der Inflation mehr zu befürchten haben als von der Arbeitslosigkeit.
All das soll heißen: Wenn die Verschleierung der tatsächlichen Funktionsweise des Geldes die Politiker nicht dazu bringt, die von den Technokraten als vernünftig erachtete Höhe der Defizitausgaben zu genehmigen, dann sollte man der Öffentlichkeit vielleicht die Möglichkeit geben, fundierte Entscheidungen darüber zu treffen, wie ihr Geld ausgegeben – und geschaffen – wird.