« Les États-Unis pourraient être confrontés à la plus grave crise du logement de leur histoire. » C’est ainsi que commence un mémo, publié par un groupe d’experts américains en politique du logement le mois dernier, sur une urgence d’expulsion imminente. Entre 30 et 40 millions d’Américains pourraient bientôt être contraints de quitter leur logement, préviennent les auteurs, après l’expiration des protections et des programmes d’aide COVID-19. Mais la crise du logement aux États-Unis n’est pas seulement le résultat de la pandémie. Au contraire, elle se construit tranquillement depuis un demi-siècle. Des lois restrictives sur le zonage et la construction ont produit une pénurie aiguë de logements, poussant les prix de l’immobilier toujours plus haut – et hors de portée pour un nombre croissant d’Américains.
Le manque de logements abordables a des ramifications pour l’ensemble de l’économie américaine. Il empêche les gens non seulement de louer ou d’acheter des maisons dans les localités où ils vivent, mais aussi de se déplacer vers des lieux offrant de plus grandes opportunités économiques. Ce faisant, elle renforce les inégalités entre les régions et freine la croissance économique globale. Les restrictions au développement à haute densité dans les zones urbaines conduisent également à l’étalement urbain, qui contribue au changement climatique.
Mais les pénuries de logements ne sont pas inévitables, et leurs conséquences non plus. Les rivaux des États-Unis ont eu relativement peu de difficultés à augmenter l’offre de logements. La Russie a plus que doublé son taux annuel de construction de logements au cours des 20 dernières années. Au cours de la décennie qui a précédé 2010, la Chine a construit l’équivalent en logements de deux Espagnes ou d’un Japon. D’autres démocraties riches, comme le Japon, l’Allemagne et la Suisse, ont évité bon nombre des problèmes auxquels les États-Unis sont actuellement confrontés.
Le Royaume-Uni est l’un des seuls autres pays développés à avoir un problème de logement qui rivalise avec celui des États-Unis. Mais le mois dernier, le gouvernement britannique a annoncé qu’il prévoyait les réformes les plus importantes depuis une génération – une tentative de passer outre les réglementations locales de planification qui entravent les nouvelles constructions résidentielles et de stimuler l’offre de logements dans tout le pays. Les responsables politiques américains devraient en prendre note. Si Washington souhaite promouvoir une croissance économique plus rapide, ou même simplement se sortir de la récession actuelle induite par le coronavirus, elle doit se pencher sérieusement sur la politique du logement. Et il devrait commencer par regarder à l’étranger.
LES COÛTS DE L’APPRECIATION RUNAWAY
Au cours du dernier demi-siècle, les prix des logements dans de nombreuses villes les plus productives des États-Unis ont explosé. À New York et Los Angeles, ils ont doublé après ajustement de l’inflation. À San Francisco, ils ont triplé. À l’échelle nationale, le paiement du loyer médian a augmenté de 61 % en termes réels entre 1960 et 2016 – une période pendant laquelle le revenu du locataire médian n’a augmenté que de 5 %. Aujourd’hui, un locataire américain sur quatre consacre plus de la moitié de son revenu au logement. Et même avant la pandémie, quelque 200 000 Américains dormaient chaque nuit dans des parcs, des bâtiments abandonnés ou des voitures. Ce chiffre est sûrement plus élevé maintenant.
Les prix élevés des logements peuvent être une aubaine pour les propriétaires, mais ils imposent des coûts plus larges à la société. Ils dissuadent les travailleurs à faible revenu de migrer vers les endroits offrant le plus d’opportunités, les poussant dans des endroits plus pauvres où ils sont susceptibles d’être moins productifs. Selon les économistes Chang-Tai Hsieh et Enrico Moretti, ce manque de mobilité a réduit la croissance globale des États-Unis de plus d’un tiers entre 1964 et 2009. Les revenus entre les États ont cessé de converger et les inégalités régionales se sont durcies. Si les restrictions en matière de construction dans seulement trois villes américaines – New York, San Francisco et San Jose – étaient assouplies au niveau de celles de la ville américaine médiane, Hsieh et Moretti ont calculé que le PIB américain augmenterait de pas moins de 9 %. Dit autrement, les réglementations sur le logement dans les villes à forte productivité coûtent aux États-Unis l’équivalent du PIB de l’État de New York chaque année.
Les réglementations sur le logement dans les villes à forte productivité coûtent aux États-Unis l’équivalent du PIB de l’État de New York chaque année.
Les réglementations excessives sur le logement ont également des coûts non économiques. Lorsque les villes ne peuvent pas grandir en hauteur, elles s’étendent vers l’extérieur, menaçant les écosystèmes. Les restrictions de construction sont les plus strictes – et les prix des logements les plus élevés – dans les régions des États-Unis où les émissions de gaz à effet de serre par habitant sont les plus faibles. En limitant les nouveaux développements, les régions du pays ayant les plus faibles émissions poussent les nouveaux développements vers les régions ayant des émissions plus élevées. Et comme la hausse des prix de l’immobilier oblige les gens à vivre plus loin de leur travail, l’allongement des trajets et l’augmentation du trafic génèrent encore plus d’émissions. En l’absence de réforme de l’utilisation des sols, les prix des logements continueront de grimper en flèche, avec des conséquences qui s’étendent bien au-delà des villes les plus riches de la nation.
RACE ET « HOMEVOTING »
La crise du logement aux États-Unis est en partie le produit de l’histoire raciale contrariée du pays. Les communautés ont longtemps brandi la réglementation de l’utilisation des terres pour maintenir la ségrégation raciale, souvent avec le soutien actif du gouvernement fédéral. Cela n’a jamais été aussi vrai que dans les banlieues qui se sont formées autour des villes américaines après la Seconde Guerre mondiale. La ségrégation raciale résidentielle sanctionnée au niveau local, associée à la discrimination exercée par les prêteurs hypothécaires et les agents immobiliers, a permis à ces communautés de rester presque exclusivement blanches – un héritage qui perdure encore aujourd’hui. Une dynamique similaire était à l’œuvre dans les villes. La politologue Jessica Trounstine a montré que les villes qui étaient majoritairement blanches en 1970 ont eu tendance à conserver ce profil démographique en imposant des restrictions à l’utilisation du sol qui ne sont pas explicites sur le plan racial mais qui ont un effet ségrégatif – des limites sur les logements multifamiliaux ou abordables, par exemple. Par conséquent, les villes qui étaient plus blanches que leurs zones métropolitaines respectives en 1970 sont susceptibles d’avoir des modèles d’utilisation des terres restrictifs aujourd’hui – et aussi susceptibles d’avoir connu des augmentations exorbitantes des coûts du logement.
L’animosité raciale est toujours un facteur dans les restrictions de construction excessives. Mais l’intérêt économique personnel l’est tout autant. Les Américains ont tendance à soutenir la construction de plus de maisons – mais pas près des leurs. Les propriétaires des deux principaux partis politiques s’opposent souvent au développement local, et ils le font indépendamment de leurs engagements idéologiques professés. Même lorsque les chercheurs montrent aux propriétaires libéraux des messages vantant les avantages de la construction de nouveaux logements pour les familles à faibles et moyens revenus, ces propriétaires continuent de s’opposer aux nouveaux développements. Les conservateurs, qui soutiennent théoriquement le libre marché et la déréglementation, ne sont pas plus enthousiastes à l’idée de construire de nouveaux logements près de chez eux. La raison en est simple : les propriétaires de tous bords politiques craignent les menaces sur la valeur de leur propriété – souvent leur principal actif – et sont motivés pour utiliser leur influence dans les urnes afin de la protéger.
Le clivage central de la politique du logement se situe entre les personnes qui possèdent une maison et celles qui n’en possèdent pas.
Le clivage central de la politique du logement, en d’autres termes, n’est pas partisan : il se situe entre les personnes qui possèdent des maisons et celles qui n’en possèdent pas. En Californie et au Texas, les « homevoters », pour reprendre le terme inventé par l’économiste William Fischel, sont plus susceptibles de participer aux réunions du conseil municipal et de faire des dons aux candidats, selon un nouveau document du politologue Jesse Yoder. Un autre document de travail rédigé par Yoder et Andrew B. Hall montre que la propriété d’un logement entraîne un taux de participation plus élevé aux élections locales – et plus le logement est cher, plus le propriétaire est susceptible de voter. L’augmentation de la participation des propriétaires est presque deux fois plus importante lorsque les questions de zonage sont sur le bulletin de vote.
Briser le verrou
L’héritage de la ségrégation raciale et le pouvoir politique des « homevoters » pourraient ensemble sembler rendre la hausse des prix des maisons inévitable dans les villes côtières américaines. Mais l’expérience d’autres pays suggère d’autres possibilités. En fin de compte, l’accessibilité au logement est un choix politique. Bien que la politique du logement ait tendance à être locale – surtout aux États-Unis – il existe des moyens pour les gouvernements nationaux de l’influencer.
Dans les années 1980, le Japon était confronté à une situation difficile similaire à celle que connaissent les États-Unis aujourd’hui. Les prix des logements augmentaient rapidement dans la capitale, Tokyo. Mais au début des années 2000, le gouvernement national a adopté une série de réformes assumant le contrôle de l’utilisation des terres et réduisant la capacité des opposants locaux à bloquer la construction de nouveaux logements. Le gouvernement a ensuite assoupli les restrictions d’urbanisme à Tokyo, autorisant des bâtiments plus hauts et plus denses. Depuis lors, le taux de construction de logements dans la ville a augmenté de 30 %. En 2014, on a commencé à construire plus de nouvelles maisons à Tokyo que dans tout l’État de Californie ou dans toute l’Angleterre. Alors que le prix moyen d’une maison à San Francisco et à Londres a augmenté de 231 pour cent et de 441 pour cent, respectivement, entre 1995 et 2015, à Tokyo, il est resté essentiellement inchangé.
D’autres démocraties avancées comme la Suisse et l’Allemagne ont évité l’emballement de l’appréciation en maintenant des taux de propriété plus bas – réduisant ainsi le pouvoir politique des « homevoters » qui pourraient s’opposer aux nouveaux développements. En Suisse, où le taux d’accession à la propriété n’est que de 40 % (contre environ 68 % aux États-Unis), on construit chaque année près de deux fois plus de maisons par personne qu’aux États-Unis. Les prix des logements suisses ont moins augmenté que ceux de tout autre pays développé au cours du siècle dernier. En Allemagne, qui a un taux de propriété similaire à celui de la Suisse, les prix réels moyens des maisons n’ont pas augmenté depuis 1980.
Mais le parallèle le plus pertinent pour les décideurs américains est peut-être celui du Royaume-Uni. Après la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement britannique a restreint le développement du logement, en créant des « ceintures vertes » autour des villes, à l’intérieur desquelles la construction était limitée. Il a également adopté un système de planification qui donne aux conseils locaux un pouvoir important de veto sur les plans de développement au cas par cas. (La plupart des pays d’Europe continentale, en revanche, autorisent la construction à condition que les promoteurs respectent certaines normes, même si les résidents locaux s’y opposent). Il n’est peut-être pas surprenant que la demande de logements au Royaume-Uni ait largement dépassé l’offre. Au cours du dernier demi-siècle, le Royaume-Uni a construit deux fois moins de logements que l’Allemagne, et les prix des logements – mais pas les revenus – ont augmenté plus rapidement que dans tout autre pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques. Londres, quant à elle, est devenue l’une des villes les plus chères du monde pour les locataires.
Le Premier ministre britannique Boris Johnson est entré en fonction en promettant de « construire, construire, construire », et le mois dernier, son gouvernement a annoncé le plus grand bouleversement du système de planification depuis des décennies. Les réformes proposées par le gouvernement rendraient le système de planification du Royaume-Uni plus proche de celui de l’Europe, en accordant aux résidents locaux moins de contrôle sur le développement. Les autorités locales devront diviser les terrains en parcelles destinées à être développées ou protégées. Les propositions de construction sur des parcelles désignées pour le développement recevraient une autorisation automatique, pour autant qu’elles répondent à certaines normes. Les propositions de M. Johnson priveraient également les conseils locaux de certains de leurs pouvoirs de planification et fixeraient des objectifs contraignants en matière de construction de logements. Les réformes de Johnson n’ont pas encore pris force de loi, et elles devront faire face à un accueil difficile au Parlement : on s’attend à ce que les politiciens conservateurs locaux, ainsi que le parti travailliste d’opposition, montent une opposition féroce.
Vu les similitudes entre les crises du logement au Royaume-Uni et aux États-Unis, les politiciens américains devraient prêter une attention particulière à cette bataille en cours sur l’utilisation des terres. Avant tout, ils devraient noter l’importance d’une intervention nationale pour traiter des problèmes de logement ostensiblement locaux. Pour surmonter les impasses en matière de logement, les gouvernements nationaux doivent parfois agir – ou inciter les gouvernements locaux à agir, par la carotte ou le bâton.
Malheureusement, l’administration du président américain Donald Trump a fait évoluer les États-Unis dans la mauvaise direction. Au cours des premières années de son administration, le secrétaire au logement et au développement urbain, Ben Carson, s’est fait l’écho des critiques de l’administration précédente concernant les obstacles réglementaires à la construction de logements et a suggéré de retenir les fonds fédéraux des banlieues qui ne réformaient pas leur réglementation en matière d’aménagement du territoire pour permettre davantage de développement. Mais M. Trump a depuis changé de tactique, promettant de « protéger les banlieues américaines » et disant aux résidents « vivant leur rêve de mode de vie suburbain » que « vous ne serez plus dérangés ou financièrement lésés par la construction de logements sociaux dans votre quartier ». Si Trump est réélu en novembre, les perspectives d’une réforme raisonnable de l’aménagement du territoire sont sombres.
Le candidat démocrate à la présidence Joe Biden, en revanche, a annoncé qu’il subordonnerait certaines subventions fédérales pour le transport et le développement communautaire à des plans visant à permettre un développement accru du logement. Biden veut également étendre les bons de logement Section 8, qui fournissent des fonds de logement aux locataires à faible revenu, et étendre 300 millions de dollars de subventions pour l’assistance technique aux États et aux localités pour les aider à éliminer les règlements de zonage d’exclusion.
Les propositions de la campagne de Biden sont un bon début. Mais quel que soit le vainqueur en novembre, le gouvernement fédéral devrait s’assurer que la réforme de l’aménagement du territoire ne finisse pas au second plan. La pandémie a exacerbé le problème du logement abordable aux États-Unis, mais elle a également donné au gouvernement fédéral une occasion extraordinaire de s’attaquer à un problème de longue date. Le gouvernement fédéral devrait offrir aux autorités locales à court d’argent des fonds supplémentaires en échange de réformes de zonage. En agissant ainsi, Washington peut choisir de contribuer à atténuer la crise nationale du logement abordable.