Un torrent de commentaires d' »experts » a évalué positivement les chances d’un gouvernement de Boris Johnson adoptant de nouvelles politiques « one nation » pour donner la priorité aux intérêts des électeurs de la classe ouvrière et des communautés « laissées pour compte » du nord ou du centre de la Grande-Bretagne. Patrick Dunleavy énumère les nombreuses raisons contraires de s’attendre plutôt à ce que ce gouvernement soit très similaire à ses prédécesseurs conservateurs en maintenant les politiques intérieures inégalitaires de ces derniers temps.
Les médias nationaux britanniques et le « commentariate » ont tout intérêt à parler des perspectives d’un gouvernement Boris Johnson comme marquant une nouvelle direction dans la politique britannique. Prédire que ce sera la même chose fait vendre moins de journaux. Il n’est donc pas étonnant que les journaux conservateurs aient fait le maximum pour délimiter les détails politiques imaginés d’un » chemin brillant » vers un avenir doré que l’administration de Johnson annoncera.
Pour autant, un certain nombre de voix de gauche, non alignées et universitaires ont également trouvé plausible qu’un gouvernement Johnson attribue un poids politique beaucoup plus important à la reconstruction des régions déprimées du nord et des Midlands de l’Angleterre – de manière à cimenter et à conserver à long terme le soutien peut-être temporaire des électeurs de l’ancienne ‘ceinture rouge’. L’argument est que les 47 députés gagnés cette fois-ci, ainsi que de nombreux autres titulaires conservateurs auparavant marginaux, doivent leur position aux Communes à la capacité populiste de Johnson à toucher des publics auparavant hostiles au message des conservateurs. Il s’agit d’une victoire personnelle du Premier ministre, obtenue face à des niveaux d’insatisfaction nets de -55% à l’égard du gouvernement.
Les nouvelles cohortes de députés constitueront prétendument un puissant lobby pour les intérêts de leurs communautés auparavant négligées, leur voix sonnant puissamment avec les propres instincts du Premier ministre vers un toryisme plus interventionniste « une nation », qu’il a affiché en tant que maire de Londres et réitéré lors de la campagne électorale. Les conséquences politiques censées en découler vont de la conclusion d’un accord de Brexit » plus doux « , plus favorable aux intérêts manufacturiers (ce faisant, » se débarrasser » des irréconciliables de la droite dure du Groupe de recherche européen), à un nouvel élan de politique régionale innovante, en passant par une ligne » plus douce » sur les services publics et les questions de financement de l’aide sociale.
Pour charmantes que soient de telles visions d’un conservatisme plus généreux et d’une Grande-Bretagne plus égalitaire, il existe de nombreuses bonnes raisons pour lesquelles il est peu probable qu’elles se concrétisent – certaines structurelles, d’autres politiques.
Barrières structurelles
Les systèmes économiques, institutionnels et culturels du Royaume-Uni imposent huit contraintes majeures qui ne permettent qu’un champ d’action limité du gouvernement, ce qui ridiculise les ambitions de changement de politique prétendument « révolutionnaire » de Dominic Cummings.
- Les impacts économiques déprimants du Brexit ne sont peut-être pas encore visibles pour la plupart des électeurs, mais dans les entreprises et les universités, ils sont déjà clairement à l’œuvre, érodant progressivement le PIB du Royaume-Uni, notre attrait pour les investissements directs étrangers, la portée de la croissance économique future et la santé de l’assiette fiscale du gouvernement.
- Le triple verrou sur les impôts dans le manifeste des Tories signifie qu’aucune augmentation de l’impôt sur le revenu, de la National Insurance ou de la TVA ne peut être envisagée pour le prochain Parlement. La baisse de l’impôt sur les sociétés qui avait été proposée a donc été abandonnée (pour l’instant). Le gouvernement pourrait encore progresser dans la réalisation de sa promesse de faire payer aux entreprises de plateformes américaines FAANG une alternative à l’impôt sur les sociétés (ce qui permettrait d’équilibrer la concurrence pour les entreprises exclusivement britanniques). Mais cela ne se fera pas avec un quelconque accord commercial avec les États-Unis. Alliée aux influences de la stagnation post-Brexit, la stase fiscale signifiera une pression continue sur les budgets gouvernementaux, en particulier les subventions aux régions et aux localités.
- Les subventions de poids mort à l’agriculture et à la pêche seront transférées au Royaume-Uni après le Brexit. Les ministres conservateurs ont déjà promis un financement stable jusqu’en 2025 et seront soumis à d’immenses pressions de la part des lobbies organisés et de leurs cercles de contacts personnels et des intérêts fonciers pour accéder à des paiements accrus dont ils savent qu’ils ne servent à rien sur le plan économique.
- Remplacer le soutien de l’UE à la R&D sera très difficile, sans parler de trouver de nouveaux fonds, puisque le Royaume-Uni a généralement obtenu beaucoup plus de financement que sa part de population dans de nombreux domaines de haute technologie de la recherche de pointe. La perte d’échelle, d’expertise et de possibilités de collaboration dans les projets, ainsi que le retour de la prise de décision à Whitehall au lieu du plus grand professionnalisme des évaluations de l’UE, auront tous deux des effets négatifs. L’histoire peu reluisante de la politique industrielle britannique montre que les décideurs d’un seul pays sont particulièrement susceptibles d’adhérer à un « techno-nationalisme » désastreux qui se termine généralement non pas par une explosion mais par un gémissement. Faire venir des » experts » en affaires issus de la base manufacturière épuisée (et largement défaitiste) du Royaume-Uni (comme le propose Cummings) ne fera qu’empirer les choses, comme cela a déjà été le cas dans les universités (elles-mêmes sans doute parmi les acteurs économiques les plus forts du Royaume-Uni à l’heure actuelle).
- La plupart des stratégies » industrielles » précédentes (et tous les fantasmes scientifiques de Cummings sur la croissance future) ignorent le simple fait que le Royaume-Uni est à 80 % une économie de services à présent. Ainsi, même si une relance de l’industrie manufacturière était possible, elle n’aurait aucune incidence sur l’emploi et la santé des principaux secteurs économiques. Les services suivent les consommateurs, et ne résisteront donc pas à l’attraction du sud-est et de Londres. L’exode des personnes les plus brillantes et les plus entreprenantes des régions périphériques du Royaume-Uni n’est pas encore à l’échelle de la Lettonie (qui a perdu 23 % de sa population depuis 1990). Mais les effets sur le moral des éducateurs et la culture entrepreneuriale et civique sont faibles.
- Dans des dizaines de villes des Midlands et du Nord, les trois plus gros employeurs locaux sont des organismes d’État – l’hôpital général du NHS, l’autorité locale et l’université. Souvent, ils sont les seuls centres locaux d’expertise sur la façon de gérer de grandes organisations dans une mer de petites entreprises avec un capital et des horizons temporels limités, et une foule de travailleurs à leur compte. Pourtant, les ministres et les députés conservateurs ont longtemps ignoré ou dénigré les gestionnaires du secteur public, convaincus qu’ils n’ont rien à apporter à l’épanouissement des entreprises ou des organisations locales.
- Amazon (et d’autres fournisseurs numériques) continuera à manger les commerces de la rue principale et ceux qui dépendent de la fréquentation, à moins que le gouvernement ne prenne des mesures drastiques pour rééquilibrer les taxes sur leurs opérations actuelles ou leur réglementation. Les ministres peuvent essayer de lutter contre l’évidement des centres-villes les plus déprimés en libérant les restrictions d’urbanisme sur les anciennes propriétés commerciales. Mais en général, cela ne fait qu’étendre les zones résidentielles et encourager les autorités locales à recréer des villes – cela ne fait rien pour diversifier ou renforcer la base d’emploi.
- Le nouveau gouvernement a peu de politiques régionales ou locales importantes sur lesquelles s’appuyer – il n’y a pas de « pot magique » de stratégies éprouvées qui n’ont pas déjà été testées. Et les ministres conservateurs sont souvent hostiles aux stratégies qui ont les meilleurs antécédents de fonctionnement – comme le réaménagement dirigé par le secteur public, la croissance des « districts culturels » pour dynamiser les villes, ou le fait de permettre aux zones locales de se tailler leurs propres voies distinctives en faisant croître différents « districts industriels » avec des économies d’agglomération – toujours anathème aussi à Whitehall.
Raisons politiques favorisant les politiques tories standard
Imaginez, pour un instant, que nous vivions dans un État britannique bien financé et bien fondé, avec une économie et une assiette fiscale florissantes. Il existe encore de nombreuses raisons politiques de faire preuve de scepticisme quant à savoir si un gouvernement conservateur pourrait même alors mettre en œuvre depuis Whitehall les politiques d' »une nation » que l’on attend avec tant d’impatience.
- Les nouveaux députés conservateurs auront peu de poids politique par rapport aux hiérarchies établies du parti et du groupe parlementaire conservateurs. Non initiés aux méthodes byzantines d’Erskine May, ils devront passer leurs deux premières années à apprendre à se débrouiller à Westminster. Et en tant que députés « marginaux », leur carrière aux Communes risque d’être courte et leur influence sur l’élaboration des politiques faible, puisqu’ils devront consacrer une grande partie de leur temps à « soigner » la position de leur circonscription. Si, par la suite, il s’avère peu probable qu’ils conservent leur siège, la « realpolitik » de la politique de pouvoir des conservateurs réduira encore leur influence. Leurs voix temporaires pourraient facilement être réduites à zéro s’il est prévisible qu’ils se retirent de la politique de toute façon.
- Johnson a peu de liberté de manœuvre à l’heure actuelle pour réorganiser son cabinet actuel d' » extrémistes » du Brexit. Les fuites suggèrent qu’il fera quelques changements instantanés pour tenir jusqu’à la date du 31 janvier pour la » sortie » du Royaume-Uni. Puis, en février 2020, il proclamera « Mission accomplie » et supprimera le (désespérant) ministère de la sortie de l’UE (en transférant la plupart des pouvoirs au Cabinet Office, où ils auraient dû être depuis le début). Selon le Sunday Times, il pourrait également fusionner le ministère du développement international avec le ministère des affaires étrangères (bien que cela n’ait pas fonctionné auparavant). Et il pourrait absorber le Département du commerce international (qui s’est également avéré sans espoir) dans le Département des affaires. Peut-être la fonction d’immigration pourrait-elle être retirée au Home Office (dysfonctionnel) et confiée à un nouveau ministère à vocation unique. Dans tous ces plans, remarquez que l’orientation dominante est vers l’extérieur, vers le monde du commerce où le Royaume-Uni aura désespérément besoin de nouveaux marchés pour remplacer les pertes induites par le Brexit, et non vers l’intérieur pour égaliser les conditions de vie au Royaume-Uni.
- Un programme d’extrême droite est toujours vivant parmi les élites conservatrices. La pensée qui sous-tend le manifeste intra-partisan de 2012 Britannia Unchained est bien vivante, et la plupart des membres du Cabinet actuel sont des adhérents fermes à la pensée anti-étatiste radicale. À partir de la mi-février, assurés de leur position, les ministres du Cabinet qui peuvent survivre dans leur fauteuil seront des barons au sein de leurs propres départements – libres de poursuivre leurs agendas sous le radar limité de Number 10. Avec les anciens Remainers dans les rangs conservateurs, soit expulsés par les manœuvres préélectorales de Johnson, soit pris dans la « spirale du silence » qui a complètement écarté les voix libérales conservatrices, la tâche de la droite pour renforcer les politiques pro-privatisation n’a jamais été aussi facile. Ils peuvent également s’appuyer sur un soutien important parmi la nouvelle vague de députés tories eux-mêmes, dont beaucoup ont été radicalisés dans des vues idéologiques simplistes par leur long labeur contre vents et marées dans leurs localités.
- Toutes les factions tories se sont particulièrement dressées contre les solutions de » l’État entrepreneur « , il sera donc difficile de les amener à reconnaître la nécessité d’un développement public constructif (et de la propriété) des infrastructures, ou du parrainage par l’État de la recherche précollaborative pertinente pour l’économie des services du Royaume-Uni (plutôt qu’une certaine renaissance industrielle/scientifique qui n’aura jamais lieu).
- La fonction publique sera distraite par un travail urgent et difficile de mise en œuvre du Brexit. En avril 2020, il y aura 27 000 fonctionnaires qui ne feront rien d’autre que de travailler sur les changements liés au Brexit dans les systèmes administratifs et informatiques. À l’automne 2019, l’opération Yellowhammer (se préparer au « Brexit dur » avorté de Johnson et Cummings) a gaspillé des millions de livres sur des mesures qui n’ont jamais été mises en œuvre, attirant des milliers de fonctionnaires de tous les départements (et du monde entier). Ajoutez ce gaspillage aux trois années de stase politique que le Brexit a déjà causées et l’État britannique post-austérité est singulièrement fragile et incapable d’assurer les fonctions de base – comme l’a illustré de manière frappante l’inaction chronique de Whitehall qui sous-tend la catastrophe de la tour Grenfell en 2017.
- La plupart des premiers ministres britanniques deviennent fascinés par le fait de fouler la scène mondiale, comme Tony Blair l’a fait pour détruire ses propres gouvernements. Dans les clubs à manger et les groupes de réflexion de droite de Londres, il y a encore de nombreux ministres et députés conservateurs obsédés par la « projection de puissance » à l’étranger – d’où les deux porte-avions britanniques (avec presque aucun des destroyers de protection essentiels) que Cummings déteste tant. Comme le Royaume-Uni ne peut en fait rien faire seul sur le plan international, beaucoup de choses reposent sur les décisions des États-Unis. Jusqu’à présent, Trump a évité la plupart des aventures à l’étranger (à l’exception d’un nouvel envoi de troupes en Arabie saoudite, malgré les conséquences néfastes de la dernière tentative). Mais ce n’est probablement qu’une question de temps avant qu’une nouvelle participation (au-delà des rôles actuels en Syrie) ne soit mise en place par une hiérarchie du ministère de la Défense soucieuse de relancer les grandes dépenses. Johnson voudra-t-il se concentrer sur les questions domestiques banales, en résistant aux sirènes qui l’incitent à maximiser le » poids du Royaume-Uni dans le monde « , aux côtés des États-Unis ou peut-être de la France ?
- Johnson sera moins présent sur la scène mondiale que n’importe quel PM de ces dernières décennies. Toutes les réunions du Conseil européen seront rayées de son calendrier d’un seul coup, et il sera une roue de secours de niveau canadien lors des réunions du G7 ou du G20, réduit à se bousculer dans les couloirs pour conclure des accords commerciaux et à visiter des régions où le commerce britannique est intrinsèquement limité par la distance géographique. Sa tentation de contrecarrer la marginalisation du Royaume-Uni par quelque aventure dramatique (style Churchillien précoce) sera forte.
- Le mandat du gouvernement durera six à dix-huit mois moins de cinq ans. Comme les élections ont eu lieu en décembre, Johnson n’a en fait que quatre ans et demi maximum au pouvoir – jusqu’en mai/juin 2024. Mais retarder une élection aussi longtemps risque de pousser le gouvernement à l’organiser potentiellement lorsque sa popularité aura baissé. En 2022 au plus tard, le Premier ministre aura repris le contrôle du calendrier électoral, la loi sur les élections à durée déterminée de Nick Clegg étant finalement abrogée. Ainsi, tout comme la plupart des gouvernements n’ont auparavant duré que quatre ans au cours du mandat théorique de cinq ans, il y aura de fortes pressions sur le PM pour éviter de risquer une dernière année de » canard boiteux » en retournant devant les électeurs après seulement trois ans et demi – en mai/juin 2023.
En supposant que certaines initiatives de politique régionale aient réellement eu lieu, elles auront à peine commencé à fonctionner d’ici là. Probablement que même la promesse du NHS n’aura pas encore produit de résultats notablement bénéfiques. Le gouvernement sera donc incité à donner la priorité aux progrès « faciles » sur les questions « à la mode » pour consolider son soutien de base – en sévissant contre l’immigration, en enfermant les criminels plus longtemps, en réparant quelques millions de nids de poule sur les routes et en faisant flotter le drapeau dans une aventure militaire à l’étranger prétendument « à faible risque ». Il est donc fort probable que le gouvernement Johnson ressemble à ses prédécesseurs conservateurs.
À propos de l’auteur
Patrick Dunleavy (@PJDunleavy) est professeur de sciences politiques et de politiques publiques au département gouvernemental de la LSE, et professeur centenaire à l’Institut de gouvernance et d’analyse politique de l’Université de Canberra. Ses ouvrages les plus récents sont The UK’s Changing Democracy (LSE Press, 2018) , qui peut être téléchargé gratuitement ; The Impact of the Social Sciences (Sage, 2014) ; et Growing the Productivity of Government Services (Elgar, 2013) .