«Estados Unidos puede enfrentarse a la crisis de la vivienda más grave de su historia». Así comienza un memorando, publicado por un grupo de expertos en política de vivienda estadounidense el mes pasado, sobre una inminente emergencia de desahucios. Entre 30 y 40 millones de estadounidenses podrían verse pronto obligados a abandonar sus hogares, advierten los autores, después de que expiren las protecciones y los paquetes de ayuda de COVID-19. Pero la crisis de la vivienda en Estados Unidos no es producto únicamente de la pandemia. Más bien, se ha ido construyendo silenciosamente durante medio siglo. Las leyes restrictivas de zonificación y construcción han producido una aguda escasez de viviendas, empujando los precios de los bienes raíces cada vez más altos – y fuera del alcance de un número creciente de estadounidenses.
La falta de viviendas asequibles tiene ramificaciones en toda la economía estadounidense. Impide que las personas no sólo alquilen o compren casas en las localidades donde viven, sino que también se trasladen a lugares con mayores oportunidades económicas. Al hacerlo, refuerza la desigualdad entre regiones y frena el crecimiento económico general. Las restricciones al desarrollo de alta densidad en las zonas urbanas también conducen a la dispersión, que contribuye al cambio climático.
Pero la escasez de viviendas no es inevitable, ni tampoco sus consecuencias. Los rivales de Estados Unidos han tenido relativamente pocos problemas para aumentar la oferta de viviendas. Rusia ha duplicado con creces su tasa anual de construcción de viviendas en los últimos 20 años. En la década anterior a 2010, China construyó el equivalente en viviendas a dos Españas o un Japón. Otras democracias ricas, como Japón, Alemania y Suiza, han evitado muchos de los problemas a los que se enfrenta actualmente Estados Unidos.
El Reino Unido es uno de los únicos países desarrollados con un problema de vivienda que rivaliza con el de Estados Unidos. Pero el mes pasado el gobierno británico anunció que está planeando las reformas más sustanciales en una generación: un intento de anular las regulaciones de planificación local que inhiben la construcción de nuevas viviendas e impulsar la oferta de viviendas en todo el país. Los responsables políticos estadounidenses deberían tomar nota. Si Washington desea promover un crecimiento económico más rápido, o incluso simplemente salir de la actual recesión inducida por el coronavirus, tiene que tomarse en serio la política de vivienda. Y debería empezar por mirar al extranjero.
Los costes de la apreciación de la vivienda
Durante el último medio siglo, los precios de la vivienda en muchas de las ciudades más productivas de Estados Unidos se han disparado. En Nueva York y Los Ángeles, se han duplicado tras ajustarse a la inflación. En San Francisco, se han triplicado. En todo el país, el pago medio del alquiler aumentó un 61% en términos reales entre 1960 y 2016, un periodo en el que los ingresos medios de los inquilinos crecieron solo un 5%. Hoy, uno de cada cuatro inquilinos estadounidenses gasta más de la mitad de sus ingresos en la vivienda. E incluso antes de la pandemia, unos 200.000 estadounidenses dormían en parques, edificios abandonados o coches cada noche. Esa cifra es seguramente mayor ahora.
Los elevados precios de la vivienda pueden ser una bendición para los propietarios, pero suponen un coste más amplio para la sociedad. Disuaden a los trabajadores con menos ingresos de emigrar a los lugares con más oportunidades, empujándolos a lugares más pobres donde es probable que sean menos productivos. Según los economistas Chang-Tai Hsieh y Enrico Moretti, esta falta de movilidad redujo el crecimiento agregado de Estados Unidos en más de un tercio entre 1964 y 2009. Los ingresos entre los estados dejaron de converger y las desigualdades regionales se endurecieron. Si las restricciones a la construcción en sólo tres ciudades estadounidenses -Nueva York, San Francisco y San José- se relajaran al nivel de las de la ciudad media de Estados Unidos, Hsieh y Moretti calculan que el PIB estadounidense aumentaría hasta un 9%. Dicho de otro modo, las regulaciones de la vivienda en las ciudades de alta productividad cuestan a Estados Unidos el equivalente al PIB del Estado de Nueva York cada año.
Las regulaciones de la vivienda en las ciudades de alta productividad cuestan a Estados Unidos el equivalente al PIB del Estado de Nueva York cada año.
La excesiva regulación de la vivienda también tiene costes no económicos. Cuando las ciudades no pueden crecer en altura, se expanden hacia el exterior, amenazando los ecosistemas. Las restricciones a la construcción son más estrictas -y los precios de la vivienda más altos- en las zonas de Estados Unidos con menos emisiones de gases de efecto invernadero per cápita. Al restringir el nuevo desarrollo, las zonas del país con las emisiones más bajas impulsan el nuevo desarrollo hacia las zonas con mayores emisiones. Y como el aumento del precio de la vivienda obliga a la gente a vivir más lejos de su trabajo, los desplazamientos más largos y el aumento del tráfico generan aún más emisiones. Si no se lleva a cabo una reforma del uso del suelo, los precios de la vivienda seguirán subiendo, con consecuencias que van mucho más allá de las ciudades más prósperas del país.
RAZA Y «VIVIENDA»
La crisis de la vivienda en Estados Unidos es en parte producto de la controvertida historia racial del país. Durante mucho tiempo, las comunidades han utilizado la regulación del uso del suelo para mantener la segregación racial, a menudo con el apoyo activo del gobierno federal. En ningún lugar fue esto más cierto que en los suburbios que surgieron alrededor de las ciudades estadounidenses después de la Segunda Guerra Mundial. La segregación racial residencial sancionada a nivel local, junto con la discriminación por parte de los prestamistas hipotecarios y los agentes inmobiliarios, mantuvo a estas comunidades casi exclusivamente blancas, un legado que perdura hasta el día de hoy. Una dinámica similar se dio en las ciudades. La politóloga Jessica Trounstine ha demostrado que las ciudades que eran predominantemente blancas en 1970 han tendido a fijar ese perfil demográfico con restricciones de uso del suelo que no son explícitas desde el punto de vista racial, pero que tienen un efecto segregador: límites a las viviendas multifamiliares o asequibles, por ejemplo. Como resultado, es probable que las ciudades que eran más blancas que sus respectivas áreas metropolitanas en 1970 tengan patrones de uso del suelo restrictivos hoy en día, y también es probable que hayan experimentado aumentos exorbitantes en los costos de la vivienda.
La animadversión racial sigue siendo un factor en las restricciones excesivas a la construcción. Pero también lo es el interés económico. Los estadounidenses tienden a apoyar la construcción de más casas, pero no cerca de las suyas. Los propietarios de viviendas de los dos principales partidos políticos suelen oponerse al desarrollo local, y lo hacen independientemente de sus compromisos ideológicos declarados. Incluso cuando los investigadores muestran a los propietarios liberales mensajes que ensalzan los beneficios de la construcción de nuevas viviendas para las familias de ingresos bajos y medios, estos propietarios siguen oponiéndose a los nuevos desarrollos. Los conservadores, que en teoría apoyan el libre mercado y la desregulación, no se muestran más entusiastas con la construcción de nuevas viviendas cerca de sus hogares. La razón es sencilla: los propietarios de todas las tendencias políticas temen las amenazas al valor de su propiedad -a menudo su principal activo- y están motivados para utilizar su influencia en las urnas para protegerla.
La división central en la política de vivienda es entre las personas que son propietarias y las que no lo son.
La división central en la política de vivienda, en otras palabras, no es partidista: es entre las personas que poseen casas y las que no. En California y Texas, los «homevoters», por utilizar el término acuñado por el economista William Fischel, son más propensos a participar en las reuniones del ayuntamiento y a hacer donaciones a los candidatos, según un nuevo documento del politólogo Jesse Yoder. Otro documento de trabajo de Yoder y Andrew B. Hall muestra que ser propietario de una vivienda conlleva un mayor índice de participación en las elecciones locales, y cuanto más cara es la vivienda, más probable es que el propietario vote. El aumento de la participación de los propietarios es casi dos veces mayor cuando las cuestiones de zonificación están en la votación.
Descubrir el bloqueo
El legado de la segregación racial y el poder político de los «votantes a domicilio» podrían hacer inevitable el aumento del precio de la vivienda en las ciudades costeras de Estados Unidos. Pero la experiencia de otros países sugiere otras posibilidades. En última instancia, la asequibilidad de la vivienda es una opción política. Aunque la política de vivienda tiende a ser local -especialmente en Estados Unidos-, los gobiernos nacionales pueden influir en ella.
En la década de 1980, Japón se enfrentó a una situación similar a la actual de Estados Unidos. Los precios de la vivienda estaban aumentando rápidamente en la capital, Tokio. Pero a principios de la década de 2000, el gobierno nacional aprobó una serie de reformas que asumían el control del uso del suelo y reducían la capacidad de los opositores locales para bloquear la construcción de nuevas viviendas. El gobierno suavizó entonces las restricciones de planificación en Tokio, permitiendo edificios más altos y densos. Desde entonces, el ritmo de construcción de viviendas en la ciudad ha aumentado un 30%. En 2014, se empezaron a construir más casas nuevas en Tokio que en todo el estado de California o en toda Inglaterra. Mientras que el precio medio de una vivienda en San Francisco y Londres aumentó un 231% y un 441%, respectivamente, entre 1995 y 2015, en Tokio se mantuvo prácticamente sin cambios.
Otras democracias avanzadas, como Suiza y Alemania, han evitado la revalorización desbocada manteniendo las tasas de propiedad de la vivienda más bajas, reduciendo así el poder político de los «votantes de la vivienda» que podrían oponerse a los nuevos desarrollos. En Suiza, donde la tasa de propiedad de la vivienda es de sólo el 40% (en comparación con el 68% en Estados Unidos), se construye casi el doble de casas por persona cada año que en Estados Unidos. Los precios de la vivienda en Suiza han subido menos que en cualquier otro país desarrollado durante el último siglo. En Alemania, que tiene una tasa de propiedad de la vivienda similar a la de Suiza, los precios medios reales de la vivienda no han aumentado desde 1980.
Pero quizás el paralelismo más relevante para los responsables políticos de Estados Unidos sea el Reino Unido. Después de la Segunda Guerra Mundial, el gobierno británico restringió el desarrollo de la vivienda, creando «cinturones verdes» alrededor de las ciudades, dentro de los cuales se limitaba la construcción. También adoptó un sistema de planificación que otorgaba a los ayuntamientos un poder considerable para vetar los planes de desarrollo caso por caso. (Gran parte de la Europa continental, en cambio, permite la construcción siempre que los promotores cumplan ciertas normas, incluso si los residentes locales se oponen). Tal vez no resulte sorprendente que la demanda de viviendas en el Reino Unido haya superado con creces la oferta. En el último medio siglo, el Reino Unido ha construido la mitad de casas que Alemania, y los precios de la vivienda -pero no los ingresos- han crecido más rápido que en cualquier otro país de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. Londres, por su parte, se ha convertido en una de las ciudades más caras del mundo para los inquilinos.
El Primer Ministro británico, Boris Johnson, entró en el cargo prometiendo «construir, construir, construir», y el mes pasado su gobierno anunció la mayor reorganización del sistema de planificación en décadas. Las reformas propuestas por el gobierno harían que el sistema de planificación del Reino Unido se pareciera más al de Europa, ofreciendo a los residentes locales menos control sobre el desarrollo. Los gobiernos locales tendrían que dividir el suelo en parcelas designadas para su desarrollo o protección. Las propuestas de construcción en parcelas designadas para el desarrollo recibirían un permiso automático, siempre que cumplieran ciertas normas. Las propuestas de Johnson también despojarían a los ayuntamientos de algunos de sus poderes de planificación y establecerían objetivos vinculantes de construcción de viviendas. Las reformas de Johnson aún no se han convertido en ley, y se enfrentarán a una dura acogida en el Parlamento: se espera que los políticos conservadores locales, así como el Partido Laborista de la oposición, se opongan ferozmente.
Dadas las similitudes entre las crisis de la vivienda en el Reino Unido y en Estados Unidos, los políticos estadounidenses deberían prestar mucha atención a esta batalla por el uso del suelo. Sobre todo, deberían tener en cuenta la importancia de la intervención nacional para resolver problemas de vivienda aparentemente locales. Para superar los bloqueos en materia de vivienda, los gobiernos nacionales a veces tienen que actuar -o incentivar a los gobiernos locales para que actúen, mediante zanahorias o palos-.
Desgraciadamente, la administración del presidente estadounidense Donald Trump ha llevado a Estados Unidos en la dirección equivocada. En los primeros años de su administración, el secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano, Ben Carson, se hizo eco de las críticas de la administración anterior sobre las barreras regulatorias a la construcción de viviendas y sugirió retener los fondos federales de los suburbios que no reformaran sus regulaciones de uso del suelo para permitir un mayor desarrollo. Pero Trump ha cambiado de táctica desde entonces, prometiendo «proteger los suburbios de Estados Unidos» y diciendo a los residentes «que viven su sueño de estilo de vida suburbano» que «ya no serán molestados o perjudicados financieramente por la construcción de viviendas de bajos ingresos en su barrio.» En caso de que Trump gane la reelección en noviembre, las perspectivas de una reforma sensata del uso del suelo son sombrías.
El candidato presidencial demócrata Joe Biden, por el contrario, ha anunciado que condicionará algunas subvenciones federales para el transporte y el desarrollo de la comunidad a planes que permitan un mayor desarrollo de viviendas. Biden también quiere ampliar los vales de vivienda de la Sección 8, que proporcionan fondos para la vivienda a los inquilinos de bajos ingresos, y ampliar 300 millones de dólares en subvenciones para la asistencia técnica a los estados y localidades para ayudarles a eliminar las normas de zonificación excluyentes.
Las propuestas de la campaña de Biden son un buen comienzo. Pero independientemente de quién gane en noviembre, el gobierno federal debería asegurarse de que la reforma del uso del suelo no acabe en un segundo plano. La pandemia ha agravado el problema de la vivienda asequible en Estados Unidos, pero también ha dado al gobierno federal una oportunidad extraordinaria para abordar una cuestión que viene de lejos. El gobierno federal debería ofrecer a las autoridades locales con problemas de liquidez fondos adicionales a cambio de reformas de zonificación. Al hacerlo, Washington puede optar por ayudar a aliviar la crisis nacional de viviendas asequibles.