Steden met snel groeiende bevolkingsaantallen zouden zich moeten wenden tot ruimtelijke ordening om dichtbevolkte stedelijke gebieden te creëren. Singapore, bijvoorbeeld, heeft een inclusieve zone-indeling ingevoerd om bewoners uit de arbeidersklasse te helpen zich een huis in de buurt van het stadscentrum te veroorloven. (Foto Niels de Vries / Flickr)
Waar zou je je veiliger voelen als je om 3 uur ’s nachts alleen zou lopen: een drukke straat met veel verkeer, of een losbevolkt deel van een uitgestrekte stad? De meeste mensen zouden waarschijnlijk het eerste kiezen. Een hogere bevolkingsdichtheid kan ervoor zorgen dat straten in steden op alle uren van de dag veiliger aanvoelen, terwijl ook de commerciële activiteit wordt gestimuleerd en steden een aantrekkelijk, bruisend karakter krijgen.
Ruimtelijke ordening en zonering zijn de belangrijkste instrumenten van steden om de dichtheid te verhogen en hoogwaardige diensten te ondersteunen. Ruimtelijke ordening stuurt in grote lijnen de ontwikkeling, terwijl wetten inzake ruimtelijke ordening specifieke gebieden reguleren en voorschrijven hoe ze mogen worden gebruikt. Zonder deze voorschriften en stimulansen zullen veel ontwikkelaars blijven bouwen waar dat het meest kostenefficiënt is: buiten de stad. Euclidische zonering, of zonering voor één enkele bestemming, is bijvoorbeeld de dominante vorm van zonering en wordt vaak verweten ongebreidelde wildgroei in de hand te werken omdat het land wordt opgedeeld in gescheiden woon-, handels- en industriezones.
Euclidische zonering. (Grafiek: De stad Crystal Lake, Illinois)
Er zijn echter alternatieve instrumenten die steden kunnen gebruiken om de dichtheid te vergroten, waaronder: dichtheidsbonussen, inclusieve zonering, stimulerende zonering, grondvergaring en graduele dichtheidszonering. We groeperen deze in 3 soorten bestemmingsplannen en ruimtelijkeordeningsinstrumenten die steden kunnen gebruiken om dichtheid en groei te bevorderen:
(1) Dichtheidsbonussen
Dichtheidsbonussen stellen ontwikkelaars in staat om dichter te bouwen dan normaal is toegestaan in ruil voor het verschaffen van een openbaar goed, zoals betaalbare huisvesting. Met dit instrument worden twee dingen bereikt: (1) ontwikkelaars kunnen extra eenheden bouwen, waardoor de potentiële winst toeneemt, en (2) losbevolkte gebieden worden dichter. In plaats van een eengezinswoning te bouwen op een groot perceel, wordt een ontwikkelaar bijvoorbeeld gestimuleerd om meerdere betaalbare appartementen te bouwen – een project dat anders niet legaal zou zijn. Een voorbeeld van hoe dit in de praktijk kan werken is Ontario, Canada, dat in 1983 sectie 37 invoerde, die ontwikkelaars toestaat verder te bouwen dan de bestaande dichtheidsbeperkingen in ruil voor “voorzieningen, diensten of zaken”. De Ontario Municipal Board heeft dit geïnterpreteerd als geldelijke bijdragen of openbare goederen, zoals een plaatselijk park. Groeiende steden als Toronto mochten economische groei koppelen aan verbetering van de dienstverlening en betaalbare huisvesting. Dichtheidstoeslagen dienden de stad door ontwikkeling met hoge dichtheid aan te moedigen en kwamen de burgers ten goede door de uitbreiding van openbare voorzieningen en diensten. Alleen al tussen 2007 en 2011 leverde de S37-wetgeving inzake dichtheidsbonussen Toronto 136 miljoen dollar aan contante bijdragen op.
(2) Inclusionary Zoning
Inclusionary zoning schrijft voor dat nieuwbouwprojecten een bepaald percentage betaalbare eenheden moeten omvatten. Deze vorm van zonering vormt een aanvulling op de verhoging van de dichtheid door ervoor te zorgen dat mensen met lage en middeninkomens en mensen met een andere etnische of raciale achtergrond, die vaak buiten de dichtbevolkte stedelijke gebieden met goede voorzieningen worden geduwd, het zich kunnen veroorloven om in de stad te wonen. Inclusieve zonering zorgt ervoor dat de ontwikkeling geen arme en minderheidsbevolking verdringt, wat resulteert in een beroepsbevolking die ook stabieler en betrouwbaarder is voor steden.
In Singapore, bijvoorbeeld, heeft inclusieve zonering met succes verschillende etnische gemeenschappen bijeengebracht, wat in het licht van de rassenrellen in Singapore in de jaren zestig een moeilijke taak was. De Singaporese Housing and Development Board (HBD) slaagde erin dit te bereiken door individuen toe te staan huizen te kopen door hun pensioenfondsen te mobiliseren. Deze vorm van inclusieve huisvesting leidde ertoe dat 90 procent van de Singaporezen een huis bezat, terwijl 80 procent in door de overheid gesubsidieerde woningen woonde. Het is belangrijk op te merken dat de HBD ook maatregelen heeft genomen om de diversiteit te waarborgen door middel van haar Etnische Integratiebeleid.
(3) Grondvergaring en graduele dichtheidszonering
Ten slotte is grondvergaring – een vorm van ruimtelijke ordening – een proces waarbij kleine stukken land worden samengevoegd tot grotere percelen om onderbenutte gebieden een nieuwe bestemming te geven. Een manier om land samen te voegen om dichtheid te bereiken is door middel van graduele dichtheidszonering (GDZ). GDZ stimuleert ontwikkelaars om gebouwen met een hogere dichtheid te bouwen op grote stukken land en minder dichte structuren te bouwen op kleine stukken land. Uiteindelijk stimuleert dit het efficiënte gebruik van eersteklas stedelijke grond voor dichtere ontwikkeling.
Kijkt u maar eens naar Gujarat, India, waar het bijeenbrengen van grond succesvol is geweest bij het ontwikkelen van infrastructuur – een belangrijk onderdeel van een goede dichtheid. De wet op de stadsplanning en stadsontwikkeling van Gujarat is in 1999 gewijzigd om de overheid in staat te stellen grond toe te wijzen voor de aanleg van infrastructuur. Als gevolg daarvan nam de tevredenheid van grondeigenaren in het gebied toe en liepen de ontwikkelingsprojecten volgens schema.
Een stuk land vóór (links) en na (rechts) landontginning. (Grafiek: Affordable Housing Institute)
Op weg van eenzijdige bestemmingsplannen naar betrokkenheid van de bevolking
Bestemmingsplannen en -bestemmingen kunnen op innovatieve manieren worden gebruikt om gelijkheid te waarborgen en de dichtheid te vergroten. De ontwikkeling en uitvoering van bestemmingsplannen moet echter een coöperatief proces zijn waarbij het publiek wordt betrokken. Top-down benaderingen van zonering vervreemden vaak van burgers en hebben moeite om goed in te spelen op de behoeften van bewoners en bedrijfseigenaren.
Dichte steden zijn efficiënter, rechtvaardiger en levendiger. De eerste stap is af te stappen van single-use zonering. In plaats daarvan moeten stadsbestuurders kijken naar instrumenten voor ruimtelijke ordening en zonering om wildgroei te voorkomen en duurzame ontwikkeling te garanderen.