„Stany Zjednoczone mogą stanąć w obliczu najpoważniejszego kryzysu mieszkaniowego w swojej historii.” Tak zaczyna się notatka, opublikowana przez grupę amerykańskich ekspertów ds. polityki mieszkaniowej w zeszłym miesiącu, na temat zbliżającego się zagrożenia eksmisją. Autorzy ostrzegają, że od 30 do 40 milionów Amerykanów może wkrótce zostać zmuszonych do opuszczenia swoich domów, po tym jak wygasną zabezpieczenia COVID-19 i pakiety pomocowe. Ale kryzys mieszkaniowy w Stanach Zjednoczonych nie jest wyłącznie wynikiem pandemii. Trwa on raczej po cichu od pół wieku. Restrykcyjne przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego i budownictwa spowodowały dotkliwy niedobór mieszkań, podnosząc ceny nieruchomości coraz wyżej – i poza zasięgiem coraz większej liczby Amerykanów.
Brak przystępnych cenowo mieszkań ma konsekwencje dla całej amerykańskiej gospodarki. Uniemożliwia on ludziom nie tylko wynajmowanie lub kupowanie domów w miejscowościach, w których mieszkają, ale także przenoszenie się do miejsc o większych możliwościach ekonomicznych. W ten sposób wzmacniają nierówności między regionami i hamują ogólny wzrost gospodarczy. Ograniczenia w rozwoju wysokiej gęstości zabudowy na obszarach miejskich prowadzą również do niekontrolowanego rozrastania się miast, co przyczynia się do zmian klimatycznych.
Ale niedobory mieszkaniowe nie są nieuniknione, podobnie jak ich konsekwencje. Rywale Stanów Zjednoczonych mieli stosunkowo niewielkie problemy ze zwiększeniem podaży mieszkań. Rosja w ciągu ostatnich 20 lat ponad dwukrotnie zwiększyła swoje roczne tempo budowy domów. W dekadzie poprzedzającej rok 2010 Chiny wybudowały mieszkania odpowiadające dwóm Hiszpaniom lub jednej Japonii. Inne bogate demokracje, takie jak Japonia, Niemcy i Szwajcaria, uniknęły wielu problemów, z którymi obecnie borykają się Stany Zjednoczone.
Wielka Brytania jest jednym z jedynych innych krajów rozwiniętych z problemem mieszkaniowym, który rywalizuje z tym w Stanach Zjednoczonych. Ale w zeszłym miesiącu rząd brytyjski ogłosił, że planuje najbardziej znaczące reformy od pokolenia – próbę uchylenia lokalnych przepisów dotyczących planowania, które hamują nowe budownictwo mieszkaniowe, i zwiększenia podaży mieszkań w całym kraju. Amerykańscy decydenci powinni zwrócić na to uwagę. Jeśli Waszyngton chce przyspieszyć wzrost gospodarczy, a nawet wyciągnąć się z obecnej recesji wywołanej koronawirusem, musi poważnie podejść do polityki mieszkaniowej. I powinien zacząć od spojrzenia za granicę.
THE COSTS OF RUNAWAY APPRECIATION
Over the last half century, housing prices in many of the United States’ most productive cities have soared. W Nowym Jorku i Los Angeles podwoiły się po uwzględnieniu inflacji. W San Francisco wzrosły trzykrotnie. W całym kraju mediana opłat za wynajem wzrosła realnie o 61 procent w latach 1960-2016 – w okresie, w którym dochód przeciętnego najemcy wzrósł zaledwie o pięć procent. Dziś jeden na czterech amerykańskich najemców wydaje ponad połowę swojego dochodu na mieszkanie. A jeszcze przed pandemią około 200 000 Amerykanów spało co noc w parkach, opuszczonych budynkach lub samochodach. Ta liczba jest teraz z pewnością wyższa.
Niebotycznie wysokie ceny mieszkań mogą być dobrodziejstwem dla właścicieli domów, ale nakładają szersze koszty na społeczeństwo. Odstraszają one pracowników o niższych dochodach od migracji do miejsc o największych możliwościach, popychając ich do biedniejszych lokalizacji, gdzie prawdopodobnie będą mniej produktywni. Według ekonomistów Chang-Tai Hsieh i Enrico Moretti, ten brak mobilności obniżył łączny wzrost gospodarczy w USA o ponad jedną trzecią w latach 1964-2009. Dochody w poszczególnych stanach przestały się zbiegać, a nierówności regionalne się pogłębiły. Jeśli ograniczenia budowlane w zaledwie trzech amerykańskich miastach – Nowym Jorku, San Francisco i San Jose – zostałyby złagodzone do poziomu tych obowiązujących w średnim amerykańskim mieście, Hsieh i Moretti obliczają, że PKB Stanów Zjednoczonych wzrósłby aż o dziewięć procent. Innymi słowy, regulacje mieszkaniowe w miastach o wysokiej produktywności kosztują Stany Zjednoczone równowartość PKB stanu Nowy Jork każdego roku.
Regulacje mieszkaniowe w miastach o wysokiej produktywności kosztują Stany Zjednoczone równowartość PKB stanu Nowy Jork każdego roku.
Nadmierne regulacje mieszkaniowe mają również koszty pozaekonomiczne. Kiedy miasta nie mogą rosnąć wyżej, rozszerzają się na zewnątrz, zagrażając ekosystemom. Ograniczenia budowlane są najbardziej rygorystyczne, a ceny mieszkań najwyższe w tych częściach Stanów Zjednoczonych, w których emisja gazów cieplarnianych na mieszkańca jest najniższa. Ograniczając nową zabudowę, obszary kraju o najniższych emisjach kierują nową zabudowę w stronę obszarów o wyższych emisjach. A ponieważ rosnące ceny domów zmuszają ludzi do mieszkania dalej od miejsca pracy, dłuższe dojazdy i rosnący ruch uliczny generują jeszcze więcej emisji. W przypadku braku reformy zagospodarowania przestrzennego, ceny domów będą nadal rosły, z konsekwencjami, które wykraczają daleko poza najbogatsze miasta kraju.
RASA I „HOMEVOTING”
Kryzys mieszkaniowy w Stanach Zjednoczonych jest częściowo produktem skomplikowanej historii rasowej tego kraju. Społeczności od dawna stosowały regulacje dotyczące zagospodarowania przestrzennego, aby utrzymać segregację rasową, często przy aktywnym wsparciu rządu federalnego. Nigdzie nie było to bardziej prawdziwe niż na przedmieściach, które powstały wokół amerykańskich miast po II wojnie światowej. Usankcjonowana lokalnie mieszkaniowa segregacja rasowa, w połączeniu z dyskryminacją ze strony kredytodawców hipotecznych i agentów nieruchomości, sprawiła, że społeczności te pozostały niemal wyłącznie białe – spuścizna, która przetrwała do dziś. Podobna dynamika występowała w miastach. Politolog Jessica Trounstine wykazała, że miasta, w których w 1970 roku przeważali biali, miały tendencję do utrwalania tego profilu demograficznego za pomocą ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, które nie są jednoznaczne z rasą, ale mają efekt segregujący – na przykład ograniczenia w zakresie budownictwa wielorodzinnego lub przystępnych cenowo mieszkań. W rezultacie miasta, które były bielsze niż ich odpowiednie obszary metropolitalne w 1970 roku, prawdopodobnie mają dziś restrykcyjne wzorce zagospodarowania terenu – a także prawdopodobnie doświadczyły niebotycznych wzrostów kosztów mieszkaniowych.
Rasowa animusz wciąż jest czynnikiem powodującym nadmierne ograniczenia budowlane. Ale tak samo jest z ekonomicznym interesem własnym. Amerykanie mają tendencję do wspierania budowy większej liczby domów, ale nie w pobliżu ich własnych. Właściciele domów z obu głównych partii politycznych często sprzeciwiają się lokalnemu rozwojowi, i robią to niezależnie od wyznawanej ideologii. Nawet gdy badacze pokazują liberalnym właścicielom domów wiadomości wychwalające korzyści z budowy nowych mieszkań dla rodzin o niskich i średnich dochodach, ci właściciele domów nadal sprzeciwiają się nowym inwestycjom. Konserwatyści, którzy teoretycznie popierają wolny rynek i deregulację, nie są bardziej entuzjastycznie nastawieni do nowych inwestycji mieszkaniowych w pobliżu ich domów. Powód jest prosty: właściciele domów, niezależnie od przekonań politycznych, obawiają się zagrożenia dla wartości ich nieruchomości – często ich głównego majątku – i są zmotywowani do wykorzystania swoich wpływów przy urnach wyborczych, by ją chronić.
Centralny rozłam w polityce mieszkaniowej istnieje między ludźmi, którzy posiadają domy, a tymi, którzy ich nie posiadają.
Centralny rozłam w polityce mieszkaniowej, innymi słowy, nie jest partyzancki: jest między ludźmi, którzy posiadają domy, a tymi, którzy ich nie posiadają. W Kalifornii i Teksasie „głosujący za domem”, używając terminu ukutego przez ekonomistę Williama Fischela, częściej uczestniczą w spotkaniach rady miejskiej i przekazują datki na rzecz kandydatów, jak wynika z nowej pracy politologa Jesse Yodera. Inny dokument roboczy autorstwa Yodera i Andrew B. Halla pokazuje, że posiadanie domu prowadzi do wyższego wskaźnika uczestnictwa w wyborach lokalnych – a im droższy dom, tym większe prawdopodobieństwo, że jego właściciel będzie głosował. Wzrost frekwencji właścicieli domów jest prawie dwukrotnie większy, gdy na karcie do głosowania znajdują się kwestie związane z zagospodarowaniem przestrzennym.
PRZEŁAMANIE ŚCIEMY
Spuścizna segregacji rasowej i siła polityczna „głosujących na dom” mogą razem sprawić, że wzrost cen domów będzie nieunikniony w nadmorskich miastach USA. Ale doświadczenia innych krajów sugerują inne możliwości. W ostatecznym rozrachunku przystępność cen mieszkań jest wyborem politycznym. Chociaż polityka mieszkaniowa ma tendencję do bycia lokalną – zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych – istnieją sposoby, aby rządy krajowe mogły na nią wpływać.
W latach 80-tych XX wieku Japonia stanęła w obliczu podobnego kłopotu jak ten, przed którym stoją dziś Stany Zjednoczone. Ceny mieszkań szybko rosły w stolicy kraju, Tokio. Ale na początku XXI wieku rząd krajowy uchwalił serię reform, które przejęły kontrolę nad użytkowaniem gruntów i ograniczyły możliwość blokowania budowy nowych domów przez lokalnych przeciwników. Następnie rząd złagodził restrykcje dotyczące planowania w Tokio, zezwalając na wyższe i gęstsze budynki. Od tego czasu tempo budowy mieszkań w mieście wzrosło o 30 procent. W 2014 r. w Tokio rozpoczęto budowę większej liczby nowych domów niż w całym stanie Kalifornia lub w całej Anglii. Podczas gdy średnia cena domu w San Francisco i Londynie wzrosła odpowiednio o 231 procent i 441 procent w latach 1995-2015, w Tokio pozostała zasadniczo niezmieniona.
Inne rozwinięte demokracje, takie jak Szwajcaria i Niemcy, uniknęły gwałtownej aprecjacji poprzez utrzymanie niższych wskaźników posiadania domów – tym samym zmniejszając siłę polityczną „homevoters”, którzy mogliby sprzeciwić się nowym inwestycjom. W Szwajcarii, gdzie wskaźnik własności domów wynosi zaledwie 40 procent (w porównaniu z około 68 procentami w Stanach Zjednoczonych), co roku buduje się prawie dwa razy więcej domów na osobę niż w Stanach Zjednoczonych. Ceny domów w Szwajcarii wzrosły w ciągu ostatniego stulecia mniej niż w jakimkolwiek innym rozwiniętym kraju. W Niemczech, które mają podobny wskaźnik posiadania domów jak Szwajcaria, średnie realne ceny domów nie wzrosły od 1980 roku.
Ale być może najistotniejszą paralelą dla amerykańskich decydentów jest Wielka Brytania. Po II wojnie światowej rząd brytyjski ograniczył rozwój budownictwa mieszkaniowego, tworząc „zielone pasy” wokół miast, w obrębie których budownictwo było ograniczone. Przyjął również system planowania, który dawał lokalnym radom znaczne uprawnienia do wetowania planów rozwoju w poszczególnych przypadkach. (Dla kontrastu, większość Europy kontynentalnej zezwala na budowę pod warunkiem, że deweloperzy spełniają określone standardy – nawet jeśli sprzeciwiają się temu okoliczni mieszkańcy). Nic dziwnego, że popyt na mieszkania w Wielkiej Brytanii znacznie przewyższył podaż. W ciągu ostatniego półwiecza Wielka Brytania wybudowała o połowę mniej domów niż Niemcy, a ceny domów – ale nie dochody – rosły szybciej niż w jakimkolwiek innym kraju należącym do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju. Londyn, w międzyczasie, stał się jednym z najdroższych miast na świecie dla najemców.
Brytyjski premier Boris Johnson wszedł do urzędu obiecując „budować, budować, budować”, a w zeszłym miesiącu jego rząd ogłosił największy wstrząs systemu planowania w dziesięcioleciach. Proponowane przez rząd reformy uczyniłyby brytyjski system planowania bardziej podobnym do europejskiego, dając lokalnym mieszkańcom mniejszą kontrolę nad rozwojem. Władze lokalne musiałyby podzielić ziemię na działki przeznaczone albo pod zabudowę, albo pod ochronę. Propozycje budowy na działkach przeznaczonych pod zabudowę otrzymywałyby automatyczne pozwolenie, o ile spełniałyby określone standardy. Propozycje Johnsona pozbawiłyby również samorządy lokalne części uprawnień w zakresie planowania i wyznaczyłyby wiążące cele w zakresie budowy domów. Reformy Johnsona nie stały się jeszcze obowiązującym prawem i spotkają się z trudnym przyjęciem w Parlamencie: oczekuje się, że lokalni politycy konserwatywni, jak również opozycyjna Partia Pracy, wywołają ostry sprzeciw.
Zważywszy na podobieństwa między kryzysami mieszkaniowymi w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych, amerykańscy politycy powinni zwrócić baczną uwagę na tę rozwijającą się bitwę o zagospodarowanie przestrzenne. Przede wszystkim powinni oni zwrócić uwagę na znaczenie narodowej interwencji w rozwiązywaniu pozornie lokalnych problemów mieszkaniowych. Aby przezwyciężyć mieszkaniowe impasy, rządy krajowe czasami muszą działać – lub zachęcać lokalne rządy do działania, za pomocą marchewki lub kija.
Niestety, administracja prezydenta USA Donalda Trumpa skierowała Stany Zjednoczone w złym kierunku. We wczesnych latach swojej administracji sekretarz ds. Mieszkalnictwa i rozwoju miejskiego Ben Carson powtórzył krytykę poprzedniej administracji dotyczącą barier regulacyjnych w budownictwie mieszkaniowym i zasugerował wstrzymanie funduszy federalnych z przedmieść, które nie zdołały zreformować swoich przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, aby umożliwić większy rozwój. Ale Trump od tego czasu zmienił taktykę – obiecując „chronić amerykańskie przedmieścia” i mówiąc mieszkańcom „żyjącym swoim marzeniem o podmiejskim stylu życia”, że „nie będziecie już więcej niepokojeni ani finansowo krzywdzeni przez budowanie w waszym sąsiedztwie mieszkań o niskich dochodach”. Jeśli Trump wygra reelekcję w listopadzie, perspektywy sensownej reformy zagospodarowania przestrzennego są ponure.
Demokratyczny nominat na prezydenta Joe Biden, dla kontrastu, ogłosił, że będzie uzależniał niektóre federalne dotacje na transport i rozwój społeczności od planów pozwalających na większy rozwój budownictwa mieszkaniowego. Biden chce również rozszerzyć Sekcję 8 bonów mieszkaniowych, które zapewniają fundusze mieszkaniowe dla najemców o niskich dochodach, oraz rozszerzyć 300 milionów dolarów dotacji na pomoc techniczną dla stanów i miejscowości, aby pomóc im wyeliminować wykluczające przepisy zagospodarowania przestrzennego.
Propozycje kampanii Bidena to dobry początek. Ale niezależnie od tego, kto wygra w listopadzie, rząd federalny powinien upewnić się, że reforma zagospodarowania przestrzennego nie skończy się na tylnym palniku. Pandemia zaostrzyła problem niedrogich mieszkań w Stanach Zjednoczonych, ale dała też rządowi federalnemu niezwykłą okazję do zajęcia się od dawna istniejącym problemem. Rząd federalny powinien zaoferować nadwyrężonym finansowo władzom lokalnym dodatkowe fundusze w zamian za reformy zagospodarowania przestrzennego. Czyniąc to, Waszyngton może zdecydować się pomóc złagodzić krajowy kryzys w przystępnych cenach mieszkań.