Przegląd Millennium Challenge Corporation

Millennium Challenge Corporation (MCC), niezależna amerykańska agencja pomocy zagranicznej, została utworzona przy szerokim poparciu obu stron w styczniu 2004 roku. MCC ma jeden cel – zmniejszanie ubóstwa poprzez wzrost gospodarczy – co pozwala jej realizować cele rozwojowe w sposób ukierunkowany. Model MCC opiera się na trzech kluczowych filarach:

1. Polityka ma znaczenie: MCC współpracuje wyłącznie z krajami, które wykazują zaangażowanie w dobre zarządzanie, wychodząc z założenia, że pomoc powinna opierać się na tych praktykach i nagradzać kraje już realizujące politykę sprzyjającą inwestycjom prywatnym i wzrostowi ograniczającemu ubóstwo.

2. Liczą się wyniki: MCC dąży do zwiększenia efektywności swoich programów poprzez identyfikację opłacalnych projektów i inwestowanie tylko w te, które przyniosą pozytywne skutki dla rozwoju. MCC śledzi postępy swoich inwestycji i zobowiązała się do mierzenia wpływu projektów poprzez rygorystyczne oceny.

3. Własność kraju ma znaczenie: MCC współpracuje z kwalifikującymi się krajami w celu opracowania i wdrożenia programu pomocy, wychodząc z założenia, że inwestycje mają większe szanse na skuteczność i trwałość, jeśli odzwierciedlają priorytety danego kraju i wzmacniają odpowiedzialność rządu partnerskiego wobec obywateli.

Wybór partnerów MCC

MCC współpracuje tylko z krajami o niskim i niższym średnim dochodzie, które wykazują zaangażowanie w dobre zarządzanie. MCC określa kwalifikowalność kraju na podstawie serii ilościowych wskaźników strony trzeciej, które oceniają wyniki polityki. Wskaźniki te dzielą się na trzy szerokie obszary: sprawiedliwe rządzenie, inwestowanie w ludzi i wolność gospodarcza. MCC kompiluje te wskaźniki w formie „kart wyników”, które są wykorzystywane przez zarząd agencji do podejmowania corocznych decyzji dotyczących kwalifikowalności. W szczególności, rada bierze pod uwagę kraje, które w większości wskaźników wypadają lepiej niż połowa ich grupy rówieśniczej opartej na dochodach. Większość środków MCC trafia do krajów o niskim dochodzie (LIC), ale MCC może przeznaczyć do 25 procent swoich funduszy dla krajów o niższym i średnim dochodzie (LMIC) (zob. tabela 1).

Karty wyników są przejrzystym, publicznym obliczem procesu selekcji, a MCC i jej rada nadzorcza przywiązują dużą wagę do tych ilościowych ocen. Jednakże wskaźniki są niekompletnymi i niedoskonałymi przybliżeniami rzeczywistych wyników polityki, dlatego zarząd opiera się również na informacjach uzupełniających, aby uzyskać pełniejsze zrozumienie rzeczywistych wyników polityki krajów kandydujących.

Tabela 1. Kompakty MCC (zarówno liczba programów, jak i przyznane fundusze) odpowiadają z grubsza rozkładowi światowych krajów o niskim i niższym średnim dochodzie, z wyjątkiem Azji Południowej i Środkowej.

.

.

	Udział aktualnych krajów LIC/LMIC	Udział ludności LIC/LMIC	Udział ubogich (	) LIC/LMIC Poor (	Share of MCC Programs (# of compacts)	Share of MCC Program Funds
Africa (sub-Saharyjska)	49%	25%	33%	52%	56%
Azja / Pacyfik
	Europa / Eurazja
Ameryka Łacińska / Karaiby
Bliski Wschód / Afryka Północna
Azja Południowa / Środkowa .

Uwaga: Dane w tej tabeli odnoszą się do tych krajów, które podpisały pakt z MCC. Lista krajów o niskim i niższym średnim dochodzie zmienia się nieco każdego roku, ponieważ zmieniają się dochody krajów. Niniejsza tabela odzwierciedla listę na rok budżetowy 2015, zgodnie z danymi z 2013 r. dotyczącymi dochodu narodowego brutto per capita, metoda Atlas (Źródło: Bank Światowy). Dwadzieścia trzy z 83 krajów kandydujących nie mają najnowszych szacunków ubóstwa (2005 r. lub później). Spośród nich dwie trzecie to kraje o niskim dochodzie (Birma, Korea Północna i Wyspy Salomona w Azji/Pacyfiku; Haiti w Ameryce Łacińskiej/Karaibach; Afganistan i Uzbekistan w Azji Południowej/Środkowej; Komory, Dżibuti, Erytrea, Gambia, Gwinea Bissau, Somalia, Sudan Południowy i Zimbabwe w Afryce Subsaharyjskiej), a jedna trzecia to kraje o niższym-średnim dochodzie (Kiribati, Mikronezja, Mongolia, Papua Nowa Gwinea, Samoa i Vanuatu w Azji/Pacyfiku; Kosowo w Europie/Eurazji; Gujana w Ameryce Łacińskiej/Karaibach; Syria na Bliskim Wschodzie/Afryce Północnej). Kraje te zostały wyłączone z obliczeń „odsetka ubogich w krajach LIC/LMIC”, dlatego dane te należy traktować jako nieprecyzyjne szacunki. Wysoki odsetek ludności i wskaźniki ubóstwa w Azji Południowej / Środkowej są napędzane w dużej mierze przez Indie.

Programy MCC

Sztandarowym programem MCC jest kompakt krajowy. Kompakt jest umową z krajem partnerskim, w której MCC zapewnia finansowanie dotacji na dużą skalę (średnio około 350 mln USD) w ciągu pięciu lat na projekty mające na celu zmniejszenie ubóstwa poprzez wzrost gospodarczy (zob. tabela 2).

Tabela 2. MCC podpisała 29 porozumień z 25 krajami.

.

.

.

Rok podpisania	Kraj	Kompakt Ogółem (w mln USD)	. Rok zakończony*
	Madagaskar
	Honduras
	Gruzja
	Benin	.
	Vanuatu
	Armenia	.
	Ghana
	Mali
	Salwador
	Mozambik	.
	Lesotho
	Maroko
	Mongolia
	Tanzania
	Burkina Faso
	Namibia
	Senegal
	Mołdawia		.
	Filipiny
	Jordania		.
	Malawi
	Indonezja		.
	Wyspy Zielonego Przylądka II
	Zambia
	Gruzja II
	Ghana II		.
	Salwador II
	RAZEM	10,216

Uwaga: Stan aktualny na grudzień 2014 r.
* Daty zakończenia prac wyróżnione kursywą wskazują na kompakt, który został zakończony przed planowanym zamknięciem z powodu wojskowego zamachu stanu w danym kraju.

Rysunek 1. Kompakty MCC inwestują w szeroki zakres sektorów, choć kraje często traktują priorytetowo infrastrukturę transportową i rozwój rolnictwa.

Źródło: Raport roczny MCC za rok 2013, z danymi za rok 2013 skorygowanymi w celu uwzględnienia paktu Ghana II podpisanego w sierpniu 2014 roku (260 mln USD dodane do Energy, 48 mln USD dodane do Administration and M&E).

MCC posiada również program progowy, który wspiera ukierunkowane działania w zakresie reformy polityki, aby pomóc krajowi osiągnąć kwalifikowalność do paktu. Program progowy jest znacznie mniejszy i stanowi zaledwie pięć procent całkowitych wydatków MCC na programy od 2004 roku. Kraje zazwyczaj realizują programy progowe w ciągu dwóch do trzech lat. Średni koszt programu wynosi około 20 milionów dolarów. Około trzy czwarte programów progowych wspierało reformy polityki antykorupcyjnej. Z funduszy programów progowych finansowano również działania w innych obszarach polityki, w tym w zakresie szkolnictwa podstawowego, zdrowia publicznego (szczepienia), polityki regulacyjnej dla przedsiębiorstw oraz polityki fiskalnej.

Tabela 3. MCC podpisało 24 programy progowe z 22 krajami.

.

Rok podpisania	Kraj	Program Ogółem (mln USD)
	. Burkina Faso
	Malawi
	Albania
	Tanzania
	Paragwaj
	Zambia
	Filipiny
	Filipiny
	.
	Jordania
	Indonezja
Ukraina
.	Mołdawia
	Kenia
	Uganda
	. Gujana
	Wyspy Świętego Tomasza i Książęca
	Republika Kirgiska
	Niger
	Peru
	Rwanda
	Albania II
	Paragwaj II
	Liberia
	Timor-Leste
	Honduras
	RAZEM

Uwaga: Aktualne na grudzień 2014 roku

Model MCC Incorporates Key Principles of Aid Effectiveness

Kiedy tworzono MCC, społeczność międzynarodowa dochodziła do konsensusu w sprawie zasad, które uczyniłyby pomoc zagraniczną bardziej skuteczną. Wiele z tych zasad zostało uwzględnionych w modelu MCC:

• ]>

  Nagradzaj dobre rządy. MCC selektywnie współpracuje z krajami na podstawie ich wyników w zakresie polityki. MCC przyznaje dotacje tylko krajom o stosunkowo dobrych rządach, które spełniają określone, przejrzyste kryteria dotyczące wyników w zakresie polityki. Ponadto zawiesza lub przerywa finansowanie, jeśli jakość zarządzania znacznie się pogorszy.

• Ma jasny, pojedynczy cel. MCC ma jeden, określony cel: osiągnięcie redukcji ubóstwa poprzez wzrost gospodarczy. Dzięki temu MCC dąży do osiągnięcia wzrostu w sposób bardziej ukierunkowany i skuteczny niż wtedy, gdy cele rozwojowe są łączone z innymi celami, takimi jak promowanie stabilności, bezpieczeństwa czy budowanie narodu. Są to ważne i rozsądne cele amerykańskiej pomocy zagranicznej, ale mnogość celów może powodować niejednoznaczność i podważać skuteczność działań rozwojowych.

• Do wyboru projektów należy stosować rygorystyczną analizę ekonomiczną. MCC zobowiązuje się do inwestowania w programy skoncentrowane na wzroście, które przyniosą korzyści – w postaci zwiększonych dochodów lokalnych – przekraczające koszty wdrożenia programu. Kraje partnerskie MCC stosują diagnostykę wzrostu, aby zidentyfikować wiążące je ograniczenia wzrostu, a MCC wykorzystuje analizę kosztów i korzyści, aby wyszukać projekty, które w efektywny kosztowo sposób rozwiążą te ograniczenia. Chociaż prawie wszystkie projekty pomocowe przynoszą komuś pewne korzyści, procesy MCC mają na celu zapewnienie, że jej inwestycje generują wystarczające korzyści, aby uzasadnić koszty projektu. MCC nie jest jedynym donatorem, który korzysta z tych narzędzi, ale jako jedyny stosuje je systematycznie.

• Przewidywanie, śledzenie i mierzenie rezultatów. MCC od samego początku koncentruje się na wynikach. Jest jedynym donatorem, który połączył analizę kosztów i korzyści ex ante projektów z celami w zakresie wyników. Ustanowiła również nowe standardy w zakresie kompleksowości, rygoru i przejrzystości oceny i uczenia się. Prawie 85% wartości portfela MCC podlega niezależnej ocenie; prawie połowa z nich będzie wykorzystywać rygorystyczne metody oceny wpływu w celu określenia możliwych do przypisania rezultatów (tj. czy projekt MCC rzeczywiście zwiększył dochody gospodarstw domowych w sposób efektywny kosztowo). Kraje partnerskie opracowują propozycje wykorzystania funduszy MCC i przejmują wiodącą rolę w realizacji projektów. Elastyczność MCC w reagowaniu na priorytety krajów wynika w dużej mierze z przewidywalnego, wieloletniego finansowania programów krajowych i braku konieczności uwzględniania uwag Kongresu. Dzięki tej dynamice, inwestycje MCC znacznie lepiej niż inwestycje innych amerykańskich agencji rządowych pokrywają się z tym, co zwykli obywatele w krajach partnerskich uznają za swoje najważniejsze priorytety.

• Mają ograniczone czasowo partnerstwa. W porównaniu z historycznie otwartymi relacjami, które charakteryzują tradycyjną amerykańską pomoc zagraniczną, porozumienia MCC mają określony pięcioletni horyzont czasowy. Ograniczenie to stanowi zachętę dla kraju partnerskiego do terminowej realizacji projektu, stwarza jasny termin wyjścia z każdej inwestycji i zmusza do ponownej oceny, czy należy kontynuować współpracę z danym krajem.

• Zobowiązanie do przejrzystości. MCC konsekwentnie publikuje narzędzia, których używa do podejmowania decyzji inwestycyjnych, kwartalne aktualizacje postępów w osiąganiu celów porozumień oraz wyniki ewaluacji, które pokazują, w jakim stopniu fundusze MCC osiągnęły swój cel.

Dziesięć lat po utworzeniu MCC pozostaje przekonującym przykładem tego, jak można zorganizować pomoc zagraniczną, aby zwiększyć jej skuteczność. Nic dziwnego, że praktyki instytucji nie zawsze były w pełni zgodne z jej modelem. Agencja ewoluowała przez ostatnie 10 lat, w miarę jak retoryka i najlepsze intencje spotykały się z rzeczywistością operacyjną i wyzwaniami politycznymi. W związku z tym istnieje wiele sposobów, w jakie MCC może wzmocnić wdrażanie niektórych aspektów swojego modelu, co zostało przedstawione w serii MCC at 10 autorstwa CGD. Jednak z 10-letnim doświadczeniem i dorobkiem ponad 10 miliardów dolarów w programach, stosowanie przez MCC zasad skuteczności pomocy wyraźnie i imponująco odróżnia tę agencję od wielu innych donatorów i stanowi solidną podstawę do dalszego wspierania działań MCC.