Republikanie i Demokraci mają wiele sporów na temat polityki fiskalnej. Ale prawie wszyscy ustawodawcy na Kapitolu zgadzają się, że są dokładnie trzy sposoby, na jakie rząd USA może sfinansować nowe wydatki publiczne: Poprzez podniesienie podatków, obcięcie istniejących nakładów lub zwiększenie długu narodowego.
Ale to fikcja.
Prawdę mówiąc, rząd federalny może sfinansować inwestycje publiczne na dużą skalę bez obciążania podatników, przycinania innych pozycji budżetowych lub zwiększania deficytów. Wujek Sam może dokonać takich czarów nie tylko w teorii, ale już to zrobił w praktyce.
Podczas II wojny światowej i bezpośrednio po niej Rezerwa Federalna zobowiązała się skupować tyle obligacji skarbowych, ile było konieczne, aby utrzymać rentowność amerykańskiego długu na płaskim poziomie. Znaczna część tego długu nigdy nie trafiła z powrotem w ręce prywatne. Utrzymując te obligacje na stałe w swoim bilansie, bank centralny skutecznie finansował znaczną część amerykańskiego wysiłku wojennego poprzez drukowanie pieniędzy. Kiedy bank centralny przejmuje na stałe własność dług swojego rządu, dług ten przestaje istnieć dla wszystkich praktycznych celów. Fed może być właścicielem obligacji rządu Stanów Zjednoczonych, ale to rząd Stanów Zjednoczonych jest właścicielem Fedu. Żaden podmiot nie może być sensownie zadłużony sam wobec siebie. Tak więc, wykupując własne obligacje, Stany Zjednoczone sfinansowały około 15 procent swojego zaangażowania w II wojnę światową za pomocą drukowanych dolarów, a nie obecnych lub przyszłych podatków.
Stany Zjednoczone (prawie na pewno) finansują swoją odpowiedź na kryzys koronawirusowy za pomocą tych samych środków. Fed jest przygotowany do wykupienia w tym roku amerykańskich obligacji skarbowych wartych biliony dolarów, które pokryją większość przewidywanego deficytu w wysokości 3,7 biliona dolarów. Oficjalnie obligacje te będą znajdować się w bilansie banku centralnego tylko tymczasowo. Ale biorąc pod uwagę trudności, jakie Fed miał z likwidacją swojego bilansu po kryzysie z 2008 roku, bezpieczne pieniądze mówią, że duża część tego długu pozostanie w księgach banku centralnego bezterminowo; co oznacza, że będzie on oznaczał bezpośrednie finansowanie wydatków publicznych przez bank centralny.
Albo tak uważa duża część Wall Street. Jak donosi Bloomberg:
W sytuacji, gdy całe gałęzie przemysłu zostały zamknięte, a bezrobocie gwałtownie rośnie, tylko wydatki publiczne utrzymują miliony gospodarstw domowych i firm na powierzchni. Rządy, na których ciąży obowiązek niesienia pomocy, mają jedne z największych w historii deficytów budżetowych. Przynajmniej część tych rachunków spłacają pożyczkami udzielanymi przez własne banki centralne – długiem, który można rolować w nieskończoność, a który w rzeczywistości jest bardziej podobny do pieniędzy.
„Mamy do czynienia z połączeniem polityki monetarnej i fiskalnej”, mówi Paul McCulley, były główny ekonomista Pacific Investment Management Co. „Zerwaliśmy rozdział kościoła od państwa pomiędzy tymi dwoma.”
„Nie mieliśmy jeszcze deklaracji w tej sprawie”, mówi McCulley, który obecnie wykłada na Uniwersytecie Georgetown. „Ale byłoby zaskakujące, gdybyśmy mieli taką deklarację – po prostu to robimy.”
Jak już wskazano, (milczące) przyjęcie przez Amerykę monetyzacji długu nie stawia nas na nieznanych wodach. Poza doświadczeniami naszego narodu z czasów II wojny światowej, rząd japoński przez ostatnie ćwierć wieku skutecznie finansował duże deficyty budżetowe poprzez zakup własnych obligacji. Japonia nie zadeklarowała oficjalnie, że obligacje te nigdy nie będą musiały zostać spłacone. Nikt jednak nie łudzi się, że Bank Japonii kiedykolwiek w pełni zlikwiduje swój bilans.
W związku z tym nasuwa się pytanie: Dlaczego prosty fakt, że Stany Zjednoczone są w stanie sfinansować nowe wydatki bez podnoszenia podatków lub zaciągania (prawdziwego) długu, jest tak dokładnie ukryty w naszych debatach politycznych?
Jedną z odpowiedzi jest to, że konwencjonalna mądrość od dawna utrzymuje, że jeśli dodasz „drukowanie pieniędzy” do zestawu narzędzi fiskalnych demokratycznie odpowiedzialnych polityków, to nieuchronnie zwrócą się oni do niego z rezygnacją i wywołają hiperinflację. Dlatego pojęcie, że wszystkie wydatki publiczne muszą być „opłacone” – albo przez podatki, albo przez zaciąganie długów – służy jako szlachetne kłamstwo, które ma ograniczyć krótkowzroczną rozrzutność wyborców i tych, którzy ich reprezentują.
Innymi słowy, powszechne tabu przeciwko finansom monetarnym opiera się na ich domniemanych wadach politycznych, a nie technicznych. W rzeczywistości, jeśli zostanie perfekcyjnie wdrożone, finansowanie bodźców poprzez bezpośrednią kreację pieniądza ma wyraźną przewagę nad emisją długu. Jak przekonywał w 2003 roku ówczesny prezes Fedu Ben Bernanke, kiedy rząd próbuje walczyć z deflacją za pomocą wydatków publicznych finansowanych długiem, część efektu stymulacyjnego znika z powodu obaw o przyszłe obciążenie długiem. Finansowanie stymulacji poprzez proste „sprawienie, że drukarka do pieniędzy zacznie brzęczeć” eliminuje takie wywołujące oszczędności obawy.
Tymczasem nie ma technicznego powodu, dla którego finanse monetarne miałyby nieuchronnie prowadzić do hiperinflacji. Jak niedawno wyjaśnił Adair Turner, były przewodniczący brytyjskiego Urzędu Nadzoru Usług Finansowych:
Ta możliwość przeraża tych, którzy wierzą, że finanse monetarne muszą w końcu doprowadzić do hiperinflacji. Ale takie obawy są absurdalne. Friedman słynnie powiedział, że w depresji deflacyjnej powinniśmy rozrzucać banknoty dolarowe z helikoptera, aby ludzie je podnosili i wydawali. Załóżmy, że prezydent USA Donald Trump zamówił tylko 10 milionów dolarów z takiego helikoptera: wpływ na realną aktywność lub inflację byłby znikomy. Ale przypuśćmy, że zamówiłby 1000 bilionów dolarów: oczywiście doszłoby do hiperinflacji. Wpływ finansów monetarnych zależy od skali.
Założony problem z jawnymi finansami monetarnymi polega więc na tym, że rządy nieuchronnie będą chciały zbyt wiele z tego, co dobre. To założenie leży u podstaw szerszego ideału niezależności banku centralnego, który panuje w rozwiniętym świecie od lat 70: Wszystkie kwestie związane z polityką monetarną powinny zostać wyłączone ze sfery demokratycznej rywalizacji, aby zapobiec zasianiu przez polityków krótkowzrocznych nasion galopującej inflacji.
Ten pogląd nie jest bezpodstawny. Instytucje wyborcze naszego rządu – które zmuszają ustawodawców do ubiegania się o poparcie wyborców co kilka lat – rzeczywiście zachęcają do pewnego stopnia do krótkowzroczności. Prezydenci często próbowali (często z powodzeniem) dostosowywać politykę monetarną do politycznych wymogów roku wyborczego, a nie do najlepszych długoterminowych interesów gospodarki. A wiele państw w historii ludzkości zasiało kryzysy gospodarcze poprzez rozrzutne drukowanie pieniędzy.
Ale fikcja, że rząd nie może wydawać bez podnoszenia podatków lub zaciągania długu, stwarza własne zagrożenia polityczne, zwłaszcza w deflacyjnym środowisku, w którym żyje obecnie rozwinięty świat. Demokratycznie odpowiedzialni politycy mogą być chętni do nadmiernych wydatków w teorii; w praktyce jednak błądzą w przeciwnym kierunku. Technokraci głównego nurtu są obecnie zgodni co do tego, że Stany Zjednoczone i (w jeszcze większym stopniu) Europa dostarczyły zbyt mało bodźców fiskalnych w następstwie kryzysu z 2008 roku, a nie zbyt wiele. Dziś prezes Rezerwy Federalnej błaga Kongres, by przestał martwić się o deficyty i zaczął bardziej kompleksowo zastępować dochody, które gospodarstwa domowe, firmy i rządy stanowe utraciły w wyniku pandemii – podczas gdy prezydent, który musi stawić czoła wyborcom w listopadzie, energicznie opiera się zaproszeniu Jerome’a Powella do pompowania pompy. Tymczasem w kontrolowanej przez Demokratów Izbie Nancy Pelosi odmówiła włączenia automatycznych stabilizatorów do swojej najnowszej propozycji stymulacyjnej – mimo że w jej koalicji istnieje niemal jednogłośne poparcie dla takich środków – ponieważ obawiała się, że sposób, w jaki polityka ta zostałaby oceniona przez Biuro Budżetowe Kongresu, sprawiłby, że dla głosującej opinii publicznej wyglądałaby ona na toksycznie drogą.
Mit, że wszystkie nowe wydatki muszą być opłacone, ma powstrzymać (rzekomo) nienasycony apetyt polityków na stymulację. Obecnie jednak zmusza on demokratycznie odpowiedzialnych urzędników do sankcjonowania mniejszej ilości bodźców, niż niewybieralni technokraci uznają za rozsądne.
Wydaje się to sugerować, że logika leżąca u podstaw zarówno niezależności banku centralnego w ogóle – jak i tabu przeciwko finansom monetarnym w szczególności – jest błędna, a przynajmniej poprawna tylko w pewnych okolicznościach. Być może w gospodarce, w której istnieje duży, prężny ruch robotniczy, politycy będą mieli tendencję do prowadzenia polityki inflacyjnej w imię pełnego zatrudnienia i wysokiego wzrostu płac. Jednak w obecnej sytuacji – w której siła przetargowa siły roboczej jest tak słaba, a zyski ze wzrostu tak nierównomiernie rozłożone, że banki centralne z trudem generowały inflację, zanim COVID-19 zamknął znaczną część gospodarki – nie ma zbyt wielu podstaw, by zakładać, że Kongres będzie skłaniał się ku nadmiernym wydatkom. Jest tak zarówno dlatego, że nadmierne wydatki w warunkach deflacji wymagają po prostu dużo polityki fiskalnej, jak i dlatego, że przy braku presji ze strony zorganizowanych grup pracowniczych politycy mogą uprzywilejować interesy dobrze sytuowanych wyborców, którzy bardziej obawiają się inflacji niż bezrobocia.
Wszystko to można powiedzieć: Jeśli zatajanie tego, jak naprawdę działa pieniądz, nie sprawi, że politycy będą bardziej skłonni zatwierdzić poziom wydatków na deficyt, który technokraci uznają za rozsądny, to być może społeczeństwo powinno mieć możliwość podejmowania świadomych decyzji na temat tego, jak ich pieniądze są wydawane – i tworzone.
.