“Os Estados Unidos podem estar enfrentando a mais grave crise habitacional da sua história”. Assim começa um memorando, publicado por um grupo de especialistas em política habitacional dos EUA no mês passado, sobre uma emergência de despejo iminente. Entre 30 milhões e 40 milhões de americanos poderão em breve ser forçados a sair de suas casas, os autores advertem, após a expiração das proteções e pacotes de ajuda da COVID-19. Mas a crise habitacional nos Estados Unidos não é um produto apenas da pandemia. Ao invés disso, ela tem sido silenciosamente construída há meio século. As leis restritivas de zoneamento e construção produziram uma escassez aguda de moradias, empurrando os preços dos imóveis para cima – e fora do alcance de um número crescente de americanos.
A falta de habitações acessíveis tem ramificações para toda a economia dos EUA. Ela impede as pessoas não só de alugar ou comprar casas nas localidades onde moram, mas também de se mudarem para lugares de maior oportunidade econômica. Ao fazer isso, reforça a desigualdade entre as regiões e o crescimento econômico geral. As restrições ao desenvolvimento de alta densidade em áreas urbanas também levam à expansão, o que contribui para as mudanças climáticas.
Mas a escassez de habitação não é inevitável, nem as suas consequências. Os rivais dos Estados Unidos têm tido relativamente poucos problemas para aumentar a oferta de moradias. A Rússia mais do que duplicou a sua taxa anual de construção de habitações nos últimos 20 anos. Na década que levou até 2010, a China construiu o equivalente a duas Espanhas ou um Japão. Outras democracias ricas, como Japão, Alemanha e Suíça, evitaram muitas das questões que os Estados Unidos enfrentam atualmente.
O Reino Unido é um dos únicos países desenvolvidos com um problema habitacional que rivaliza com o dos Estados Unidos da América. Mas no mês passado, o governo britânico anunciou que está planejando as reformas mais substanciais de uma geração – uma tentativa de ignorar as regulamentações de planejamento local que inibem novas construções residenciais e aumentam a oferta de moradias em todo o país. Os formuladores de políticas americanas devem tomar nota. Se Washington deseja promover um crescimento econômico mais rápido, ou até mesmo se arrastar para fora da atual recessão induzida pelo coronavírus, precisa levar a sério a política habitacional. E deve começar olhando para o exterior.
CUSTOS DA APRECIAÇÃO RUNAWAY
Nos últimos meio século, os preços da habitação em muitas das cidades mais produtivas dos Estados Unidos dispararam. Na cidade de Nova York e Los Angeles, eles dobraram após o ajuste para a inflação. Em São Francisco, eles triplicaram. Em todo o país, o pagamento da renda mediana aumentou 61% em termos reais entre 1960 e 2016 – um período em que a renda mediana do inquilino cresceu apenas 5%. Hoje, um em cada quatro inquilinos americanos gasta mais da metade da sua renda em habitação. E, mesmo antes da pandemia, cerca de 200 mil americanos dormiam em parques, prédios abandonados ou carros todas as noites. Esse número é certamente maior agora.
Os altos preços da habitação podem ser uma bênção para os proprietários, mas eles exigem custos mais amplos da sociedade. Eles impedem os trabalhadores de baixa renda de migrarem para os lugares com mais oportunidades, empurrando-os para locais mais pobres, onde provavelmente serão menos produtivos. Segundo os economistas Chang-Tai Hsieh e Enrico Moretti, essa falta de mobilidade reduziu o crescimento agregado dos EUA em mais de um terço entre 1964 e 2009. Os rendimentos entre estados deixaram de convergir, e as desigualdades regionais endureceram. Se as restrições de construção em apenas três cidades americanas – Nova York, São Francisco e São José – fossem reduzidas ao nível das da cidade americana mediana, Hsieh e Moretti calculam que o PIB americano aumentaria até nove por cento. Dito de outra forma, as regulamentações habitacionais em cidades de alta produtividade custam aos Estados Unidos o equivalente ao PIB do estado de Nova York a cada ano.
As regulamentações habitacionais em cidades de alta produtividade custam aos Estados Unidos o equivalente ao PIB do estado de Nova York a cada ano.
As regulamentações habitacionais excessivas também têm custos não econômicos. Quando as cidades não podem crescer mais alto, elas se expandem para fora, ameaçando os ecossistemas. As restrições de construção são mais severas – e os preços de habitação mais altos – nas partes dos Estados Unidos com as mais baixas emissões per capita de gases de efeito estufa. Ao restringir novos desenvolvimentos, áreas do país com as menores emissões impulsionam novos desenvolvimentos para áreas com maiores emissões. E como o aumento dos preços das casas força as pessoas a viverem mais longe dos seus empregos, as deslocações mais longas e o aumento do tráfego geram ainda mais emissões. Na ausência de uma reforma do uso da terra, os preços das casas continuarão a subir, com consequências que vão muito além das cidades mais afluentes do país.
RAÇA E “HOMEVOTING”
A crise habitacional nos Estados Unidos é, em parte, um produto da história racial exasperada do país. Há muito tempo que as comunidades têm mantido a regulamentação do uso da terra para manter a segregação racial, muitas vezes com o apoio ativo do governo federal. Em nenhum outro lugar isso foi mais verdadeiro do que nos subúrbios que surgiram em torno das cidades americanas após a Segunda Guerra Mundial. A segregação racial residencial sancionada localmente, aliada à discriminação por parte de credores hipotecários e agentes imobiliários, manteve essas comunidades quase exclusivamente brancas – um legado que permanece até os dias atuais. Uma dinâmica semelhante estava em jogo nas cidades. A cientista política Jessica Trounstine mostrou que as cidades que eram predominantemente brancas em 1970 tendiam a fechar nesse perfil demográfico com restrições de uso do solo que não são racialmente explícitas, mas que têm um efeito segregador, por exemplo, em moradias multifamiliares ou a preços acessíveis. Como resultado, cidades que eram mais brancas que suas respectivas áreas metropolitanas em 1970 provavelmente terão padrões de uso do solo restritivos hoje – e também provavelmente terão experimentado aumentos exorbitantes nos custos de moradia.
O animo racial ainda é um fator de restrições excessivas à construção. Mas o interesse próprio econômico também. Os americanos tendem a apoiar a construção de mais casas – mas não perto das suas próprias. Os proprietários de ambos os principais partidos políticos muitas vezes se opõem ao desenvolvimento local, e o fazem independentemente dos seus professos compromissos ideológicos. Mesmo quando os pesquisadores mostram mensagens de proprietários liberais exaltando os benefícios da construção de novas moradias para famílias de baixa e média renda, esses proprietários continuam a se opor a novos empreendimentos. Os conservadores, que teoricamente apoiam os mercados livres e a desregulamentação, não estão mais entusiasmados com a construção de novas moradias perto de suas casas. A razão é simples: os proprietários de casas de todas as convicções políticas temem ameaças ao valor de sua propriedade – muitas vezes seu principal ativo – e estão motivados a usar sua influência nas urnas para protegê-la.
A clivagem central na política habitacional é entre as pessoas que possuem casas e as que não possuem.
A clivagem central na política habitacional, em outras palavras, não é partidária: é entre as pessoas que possuem casas e as que não as possuem. Na Califórnia e no Texas, os “homevoters”, para usar o termo cunhado pelo economista William Fischel, são mais propensos a participar das reuniões do conselho municipal e doar aos candidatos, de acordo com um novo artigo do cientista político Jesse Yoder. Outro documento de trabalho de Yoder e Andrew B. Hall mostra que a propriedade da casa leva a maiores taxas de participação nas eleições locais – e quanto mais cara a casa, mais provável é que o proprietário vote. O aumento da participação dos proprietários é quase duas vezes maior quando as questões de zoneamento estão na cédula.
BREAKING THE DEADLOCK
O legado da segregação racial e o poder político dos “homevoters” podem, juntos, parecer tornar inevitável o aumento dos preços das casas nas cidades costeiras dos EUA. Mas a experiência de outros países sugere outras possibilidades. Em última análise, a acessibilidade da habitação é uma escolha política. Embora a política de habitação tenda a ser local – especialmente nos Estados Unidos – há formas de os governos nacionais a influenciarem.
Nos anos 80, o Japão enfrentou uma situação semelhante àquela que os Estados Unidos enfrentam hoje. Os preços das casas estavam subindo rapidamente na capital, Tóquio. Mas no início dos anos 2000, o governo nacional aprovou uma série de reformas, assumindo o controle sobre o uso do solo e reduzindo a capacidade dos opositores locais de bloquear a construção de novas moradias. O governo então aliviou as restrições de planejamento em Tóquio, permitindo edifícios mais altos e mais densos. Desde então, a taxa de construção de moradias na cidade aumentou 30%. Em 2014, começaram a ser construídas mais casas novas em Tóquio do que em todo o estado da Califórnia ou em toda a Inglaterra. Enquanto o preço médio de uma casa em São Francisco e Londres aumentou 231 por cento e 441 por cento, respectivamente, entre 1995 e 2015, em Tóquio ele permaneceu essencialmente inalterado.
Outras democracias avançadas, como a Suíça e a Alemanha, evitaram a valorização fugitiva, mantendo as taxas de propriedade de casas mais baixas – reduzindo assim o poder político dos “homevoters” que poderiam se opor aos novos empreendimentos. Na Suíça, onde a taxa de propriedade da casa própria é de apenas 40% (contra cerca de 68% nos Estados Unidos), quase duas vezes mais casas são construídas por pessoa por ano do que nos Estados Unidos. Os preços das casas suíças subiram menos do que os de qualquer outro país desenvolvido no século passado. Na Alemanha, que tem uma taxa de propriedade de casas semelhante à da Suíça, os preços médios das casas reais não aumentaram desde 1980.
Mas talvez o paralelo mais relevante para os formuladores de políticas dos EUA seja o Reino Unido. Após a Segunda Guerra Mundial, o governo britânico restringiu o desenvolvimento habitacional, criando “cinturões verdes” em torno das cidades, dentro dos quais a construção foi constrangida. Ele também adotou um sistema de planejamento que deu aos conselhos locais poder substancial para vetar os planos de desenvolvimento, caso a caso. (Grande parte da Europa continental, pelo contrário, permite a construção desde que os promotores cumpram certos padrões – mesmo que os residentes locais se oponham). Talvez sem surpresas, a procura de habitação no Reino Unido ultrapassou de longe a oferta. No último meio século, o Reino Unido construiu metade das casas que a Alemanha, e os preços das casas – mas não os rendimentos – cresceram mais rapidamente do que em qualquer outro país da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico. Londres, entretanto, tornou-se uma das cidades mais caras do mundo para locatários.
O primeiro-ministro britânico Boris Johnson entrou no cargo prometendo “construir, construir, construir”, e no mês passado seu governo anunciou o maior abalo do sistema de planejamento em décadas. As reformas propostas pelo governo tornariam o sistema de planejamento do Reino Unido mais parecido com o da Europa, proporcionando aos residentes locais menos controle sobre o desenvolvimento. Os governos locais teriam de dividir as terras em parcelas designadas tanto para desenvolvimento como para proteção. As propostas para construir em lotes designados para desenvolvimento receberiam permissão automática, desde que atendessem a certos padrões. As propostas da Johnson também privariam os conselhos locais de alguns dos seus poderes de planeamento e estabeleceriam metas vinculativas para a construção de casas. As reformas da Johnson ainda não se tornaram lei e enfrentarão uma recepção dura no Parlamento: espera-se que os políticos conservadores locais, assim como o Partido Trabalhista, da oposição, se oponham ferozmente.
Dadas as semelhanças entre as crises habitacionais no Reino Unido e nos Estados Unidos, os políticos americanos devem prestar muita atenção a esta batalha em curso sobre o uso da terra. Acima de tudo, eles devem notar a importância da intervenção nacional para lidar com problemas aparentemente locais de habitação. Para superar os impasses habitacionais, os governos nacionais às vezes precisam agir – ou incentivar os governos locais a agir, através de cenouras ou varas.
Felizmente, a administração do presidente americano Donald Trump levou os Estados Unidos na direção errada. Nos primeiros anos de sua administração, o Secretário de Habitação e Desenvolvimento Urbano Ben Carson ecoou as críticas da administração anterior sobre as barreiras regulatórias à construção de moradias e sugeriu a retenção de fundos federais dos subúrbios que não conseguiram reformar seus regulamentos de uso do solo para permitir mais desenvolvimento. Mas Trump mudou desde então de estratégia – prometendo “proteger os subúrbios da América” e dizendo aos residentes “vivendo seu sonho de estilo de vida suburbano” que “você não será mais incomodado ou prejudicado financeiramente por ter casas de baixa renda construídas em seu bairro”. Se Trump vencer a reeleição em novembro, as perspectivas de uma reforma sensata no uso da terra são sombrias.
O candidato presidencial democrata Joe Biden, ao contrário, anunciou que fará alguns subsídios federais para o transporte e o desenvolvimento comunitário dependerem de planos para permitir mais desenvolvimento habitacional. Biden também quer expandir os vales de habitação da Secção 8, que fornecem fundos de habitação a inquilinos de baixa renda, e estender $300 milhões em subsídios para assistência técnica a estados e localidades para ajudá-los a eliminar regulamentos de zoneamento de exclusão.
As propostas da campanha Biden são um bom começo. Mas, independentemente de quem ganhar em novembro, o governo federal deve garantir que a reforma do uso do solo não acabe em segundo plano. A pandemia exacerbou o problema da habitação acessível nos Estados Unidos, mas também deu ao governo federal uma oportunidade extraordinária para tratar de uma questão de longa data. O governo federal deveria oferecer às autoridades locais fundos extra em troca de reformas de zoneamento. Ao fazer isso, Washington pode escolher ajudar a aliviar a crise nacional de moradias populares.